II GSK 728/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2350/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r., w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy zwrócił się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez skarżącego - rzeczoznawcę majątkowego następujących opracowań:

1. "Operat szacunkowy nieruchomości komercyjnej zabudowanej budynkiem biurowo-magazynowym. Adres nieruchomości: W., ul. G. nr [...]. Działka nr ewid. [...] o pow. 841 m2. KW nr [...]". Oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości wynosiła 481.180 zł;

2. "Operat szacunkowy. Adres nieruchomości: W. P.-P. Gm. W. C. ul. W. [...] lokal użytkowy 22. Księga wieczysta KW nr [...]". Oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości wynosiła 345.140 zł;

3. "Wycena nieruchomości. K. I. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej w W. przy ul. M. [...], wg stanu na 31 grudnia 2012 r." Oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości wynosiła 9.320.180 zł.

Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy zarzucił rzeczoznawcy dopuszczenia się następujących czynów:

1. poświadczenie nieprawdy w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 maja 2013 r. co do okoliczności mających znaczenie prawne poprzez zaniżenie wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. G. [...], zabudowanej budynkiem biurowo-magazynowym. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 481.180 zł, podczas gdy jej wartość rynkowa określona w opinii biegłej powołanej w śledztwie wynosiła nie mniej niż 1.968.000 zł. Nieruchomość ta została zbyta w toku postępowania upadłościowego za kwotę 481.180 zł;

2. poświadczenie nieprawdy i istotne zaniżenie wartości rynkowej przedsiębiorstwa pod nazwą K. I. [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. w dokumencie zatytułowanym "Raport Główny z wyceny wartości przedsiębiorstwa (art. 551 K.C.) jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej spółki wg stanu na 31 grudnia 2012 r." Załącznikiem do tego dokumentu było opracowanie sporządzone w formie operatu szacunkowego w dniu 15 kwietnia 2013 r., zatytułowane "Wycena nieruchomości. K. I. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej w W. przy ul. M. [...], wg stanu na 31 grudnia 2012 r.";

3. zaniżenie wartości lokalu użytkowego położonego w W. przy ul. W. [...] w opracowaniu sporządzonym w dniu 8 maja 2013 r. zatytułowanym "Operat szacunkowy. Adres nieruchomości: W. P.-P. Gm. W. C. ul. W. [...] lokal użytkowy 22. Księga wieczysta KW nr [...]".

Powyższe stało się podstawą decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 czerwca 2017 r., o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

Objętą skargą decyzją Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że w każdym z trzech operatów szacunkowych skarżący, jako podstawę dokonanych wycen wskazał "wartość rynkową dla wymuszonej sprzedaży". Zauważył, że przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 2344 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przedmiotowych opracowań, nie regulowały, ani też nie wskazywały, jaką wartość należy przyjąć do oszacowania majątku upadłego, w tym wartość nieruchomości stanowiących składniki masy upadłości. Przepisy tej ustawy nie wymieniają "wartości rynkowej dla wymuszonej sprzedaży", na którą powoływał się skarżący. W związku z tym przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania upadłościowego prowadzonego przez syndyka, rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.). Organ wskazał, że co prawda skarżący powołał się wprawdzie na definicję wartości rynkowej z powołanej ustawy, lecz przytoczył jej nieaktualną treść. Od dnia 22 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. obowiązywał bowiem art. 151 ust. 1 w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 99 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Organ wskazał również, że następstwem nieprawidłowego posługiwania się pojęciem "wartości rynkowej dla wymuszonej sprzedaży" było zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego "współczynnika wymuszonej sprzedaży" w wysokości 0,50. Jego zastosowanie rażąco pomniejszyło oszacowane wartości rynkowe nieruchomości położonych przy ul. G. i ul. M.. Organ stwierdził także, że skarżący przyjął "współczynnik pustostanów" na rażąco niskim poziomie, odpowiednio w wysokości 0,25 dla nieruchomości przy ul G. oraz 0,45 (część handlowo-biurowo-usługowa) oraz 0,65 (część hotelowo-gastronomiczna) dla nieruchomości przy ul. M.. Minister zauważył w tym zakresie, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił przyjętych obliczeń dla "współczynników pustostanów". Zauważył, że przy wycenie nieruchomości położonej przy ul. M. skarżący zastosował także dodatkowo współczynnik zmniejszający stawkę czynszu w wysokości 25% ze względu na "specyficzną grupę klientów", co skutkowało drastycznym zaniżeniem wartości szacowanych nieruchomości. Ponadto organ stwierdził, że skarżący naruszył przepis art. 151 ust. 1 u.g.n., jak również przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny), poprzez niezamieszczenie informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym niewskazanie uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych.

Organ wskazał ponadto, że we wszystkich operatach szacunkowych skarżący zastosował do wyceny podejście dochodowe, metodę inwestycyjną, technikę kapitalizacji prostej. Stwierdził, że skarżący nie wykonał żadnych czynności prowadzących do ustalenia stóp kapitalizacji na podstawie rentowności bezpiecznych, długoterminowych lokat na rynku kapitałowym, zaś wykonane w tym zakresie czynności były niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny.

Następnie organ stwierdził, że skarżący przy obliczaniu stopy dyskontowej powinien uwzględnić stopień ryzyka przy inwestowaniu w nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, a następnie określić stopę kapitalizacji na podstawie stopy dyskontowej z uwzględnieniem przewidywanych zmian w poziomie dochodów z nieruchomości podobnych. Skarżący czynności tych nie wykonał, a zamiast tego mnożył nieprawidłowo i w niezrozumiały sposób określone parametry, uzyskując stopy dyskontowe (r) na rażąco zawyżonym poziomie (15,00 % oraz 15,50 %), bez związku z realiami rynkowymi. Oznaczało to, że w niewłaściwy sposób uwzględnił stopień ryzyka przy inwestowaniu w nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Nie zastosował modelu addytywnego, tj. do stopy bazowej nie dodał premii za ryzyko finansowe i premii za ryzyko operacyjne, lecz zamiast tego te trzy stopy procentowe przemnożył przez siebie.

W odniesieniu do wyceny lokalu położonego przy ul. W., organ stwierdził, że skarżący nieodpowiednio do stanu prawnego szacowanej nieruchomości wskazał jako rodzaj badanego rynku "rynek praw do lokali użytkowych będących ograniczonymi prawami". Nie opisał lokali przyjętych do analizy porównawczej, wskazując jedynie, że wszystkie usytuowane są w dzielnicy P.-P.. Nie podał nawet nazw ulic, przy których są zlokalizowane. Nie można więc było ocenić, czy ich lokalizacja była adekwatna do przedmiotu wyceny.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że skarżący przy określaniu stawki czynszu możliwego do uzyskania z tytułu najmu nieruchomości przy ul. G. zabudowanej budynkiem biurowo-magazynowym przyjął do porównań 30 nieruchomości będących przedmiotem najmu, z których większość była niepodobna do wycenianej nieruchomości. Tym samym rynkowa stawka czynszu określona na tej podstawie była niewiarygodna.

Ponadto organ stwierdził, że w operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości położonych przy ul. G. oraz ul. W. rzeczoznawca majątkowy podał daty 7 maja 2013 r., natomiast w operacie szacunkowym z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącym nieruchomości przy ul. M. stan nieruchomości określił na dzień 31 grudnia 2012 r. Z przepisów ustawy - Prawo upadłościowe wynika natomiast, że stan wycenianej nieruchomości powinien być przyjęty na dzień wydania postanowienia sądu o ogłoszeniu upadłości. W przypadku dwóch pierwszych nieruchomości powinien to być dzień 28 września 2012 r., natomiast dla trzeciej nieruchomości – 6 lipca 2007 r. Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego przyjął inne daty określenia stanu wycenianych nieruchomości.

Podsumowując organ, uwzględniając całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a także zakres naruszenia przepisów prawa i ciężar gatunkowy naruszeń, stwierdził, że kara wymierzona na podstawie art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. będzie najbardziej właściwa.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję w pełni podzielił stanowisko organu, że wykazany szereg błędów popełnionych przez skarżącego w wycenach wskazywał zarówno na nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, jak i błędnie przyjętej metodyki pracy strony, co w efekcie doprowadziło do obniżenia szacowanej wartości rynkowej nieruchomości. Sąd uznał, że działania skarżącego naruszały szereg przepisów rozporządzenia, wskazujących na sposób przeprowadzania prawidłowej wyceny, w tym § 9 ust. 1 i 3, § 12, § 13, § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1c u.g.n., Sąd I instancji stwierdził, że operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniach 15 kwietnia 2013 r., 7 maja 2013 r. oraz 8 maja 2013 r., natomiast Minister Infrastruktury i Budownictwa otrzymał stosowną informację w dniu 3 grudnia 2015 r., czyli przed upływem trzyletniego terminu do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

W odniesieniu do zarzutu strony naruszenia art. 194 ust. 2 u.g.n., Sąd wskazał, że w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym rzeczoznawcy majątkowego nie jest badana okoliczność przeznaczenia operatów. Okoliczność, czy zostały one wykorzystane na potrzeby postępowania sądowego nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W zakresie zarzutów dotyczących właściwości oraz kompetencji Ministra oraz Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, Sąd I instancji przywołując treść przepisów w art. 158 i art. 175 u.g.n. wskazał, że dotyczą one postępowań w różnych przedmiotach, dotyczą różnych zagadnień, wobec czego ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, dokonana w trybie art. 157 u.g.n. nie przekładała się na możliwość prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Końcowo, Sąd I instancji stwierdził, że Minister w sposób wystarczający uzasadnił orzeczoną wobec skarżącego karę dyscyplinarną.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

M. S. skarga kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

1) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1c u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie zarzucanego skarżącemu czynu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż postępowania administracyjne zostało niezasadnie wszczęte i prowadzone mimo jego bezprzedmiotowości w wyniku przedawnienia karalności czynu zarzucanego skarżącemu.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, kasator zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 8, art. 77 i art.80 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 194 ust. 2 u.s.g. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie dokonał dokładnej i rzetelnej oceny dowodów, pominął wyjaśnienia obwinionego i pisma Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi Północ w Warszawie, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący wykonywał czynności szacowania dla potrzeb postępowania upadłościowego - że sporządził kwestionowane operaty;

2) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez kontrolę działania organu innego niż ten, który wydal zaskarżoną decyzję - ocenę działania bezpośrednio Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz ocenę zgodności z prawem działania skarżącego, co doprowadziło do wyjścia poza granice kognicji Sądu i poza granice skargi;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji nierzetelnego przeprowadzenia przez organ postępowania, w tym przyjęcia za własne i prawidłowe ustaleń co do kwoty wyceny wartości nieruchomości i przedsiębiorstwa dokonanych w postepowaniu przed innym organem - Prokuraturą Okręgową w Warszawie, zamiast samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie, co doprowadziło do przycięcia założenia, że badane wyceny są zaniżone;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. b) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie zawiesił postępowania wobec konieczności wyjaśnienia istotnej okoliczności – czy doszło do sfałszowania podpisu i pieczęci skarżącego - czy to skarżący sporządził operaty, czy tylko osoba, która posłużyła się nimi jako biegły w postepowaniach upadłościowych;

5) naruszenie prawa materialnego naruszenie prawa materialnego - art. 178 § 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie dokonał naruszeń, za które mógłby ponieść odpowiedzialności zawodową.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, tj. uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 roku i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 czerwca 2017 roku w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowemu, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister lnwestycji i Rozwoju, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Sposób powołania i uargumentowania zarzutów w analizowanej skardze kasacyjnej powoduje konieczność ich łącznego rozpatrzenia.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut z punktu I podpunktu 1) jej petitum, tj.: naruszenia prawa materialnego - art. 194 ust. 1c u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie zarzucanego skarżącemu czynu i łączący się z nim zarzut z punktu I podpunktu 2), tj. naruszenia "przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż postępowania administracyjne zostało niezasadnie wszczęte i prowadzone mimo jego bezprzedmiotowości w wyniku przedawnienia karalności czynu zarzucanego skarżącemu.". Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Stosownie do treści art. 194 ust. 1c u.g.n. : "Nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęło 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności." W orzecznictwie podkreśla się, iż: "Jeżeli asumptem do wystąpienia ze skargą było zakwestionowanie czynności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jaką jest sporządzenie na zlecenie operatu szacunkowego, to należy przyjąć, iż okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej jest właśnie sporządzenie przedmiotowego operatu szacunkowego." (tak w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 143/16, LEX nr 2431272). Jak zatem zasadnie wskazał organ i Sąd I instancji w analizowanej sprawie Minister otrzymał w tym zakresie informacje od prokuratora 3 grudnia 2015 r. – zatem nie doszło do upływu terminu w stosunku do operatów (okoliczności, o których mowa jest w treści art. 194 ust. 1c u.g.n.), które zostały sporządzone w dniach 15 kwietnia 2013 r ., 7 maja 2013 r. i 8 maja 2013 r. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, iż przekonanie skarżącego, że termin ten powinien być liczony od uzyskania informacji z Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, nie jest zasadne. "Co prawda art. 194 ust. 1b u.g.n. wskazuje, że w przypadku gdy sprawa dotyczy osób powołanych, wyznaczonych lub ustanowionych przez sąd, prokuratora lub komornika, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna się wyłącznie na skutek skargi złożonej przez sąd lub prokuratora, jednakże jak sam skarżący twierdzi, jego opracowania nie były wykorzystane przed sądem, dlatego też przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu (z zastrzeżeniem art. 194 ust. 1b u.g.n.) choć sygnałem do tego wszczęcia może być wniosek osoby (lub innego organu), która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie." (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku WSA).

W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż postępowania administracyjne zostało niezasadnie wszczęte i prowadzone mimo jego bezprzedmiotowości w wyniku przedawnienia karalności czynu zarzucanego skarżącemu." Zarzut ten jest dodatkowo nieprawidłowo skonstruowany. Wskazać trzeba, iż w art. 141 § 1 p.p.s.a nie ma punktu 1) lit. a). Natomiast § 3 art. 141 p.p.s.a., stanowi, że: "Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym", co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Kolejny podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut, tj. zarzut naruszenia "przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 8, art. 77 i art.80 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 194 ust. 2 u.s.g. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie dokonał dokładnej i rzetelnej oceny dowodów, pominął wyjaśnienia obwinionego i pisma Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi Północ w Warszawie, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący wykonywał czynności szacowania dla potrzeb postępowania upadłościowego - że sporządził kwestionowane operaty" (punkt II podpunkt 1) petitum skargi kasacyjnej), także nie może zostać uwzględniony. Stosownie do treści art. 194 ust. 2 u.g.n. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., czyli wykonywania czynności rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z przewidzianymi zasadami. Jest to podstawowe zadanie tejże Komisji - która w przypadku naruszenia wskazanych zasad - dokonuje stosownych ustaleń. Istotny i wystarczający jest sam fakt naruszenia tych zasad. Tymczasem ten zarzut, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, skargi "zdaje się pomijać (...) bezsporne fakty ustalone w toku postępowania i koncentruje się przede wszystkim na próbie wykazania, że skarżący nie sporządzał opracowań wykorzystanych na potrzeby postępowania sądowego. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem to w stosunku do niego jako rzeczoznawcy zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym rzeczoznawcy majątkowego nie jest badana okoliczność przeznaczenia przedmiotowych operatów. Okoliczność, czy zostały one wykorzystane na potrzeby postępowania sądowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dlatego też i ten zarzut należy uznać za bezzasadny." (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu z punktu II podpunktu 4) petitum skargi kasacyjnej , tj. zarzut naruszenia przez Sad I instancji "art. 145 § 1pkt 1 lit. b) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie zawiesił postepowania wobec konieczności wyjaśnienia istotnej okoliczności – czy doszło do sfałszowania podpisu i pieczęci skarżącego - czy to skarżący sporządził operaty, czy tylko osoba, która posłużyła się nimi jako biegły w postępowaniach upadłościowych". Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewadliwie uznał WSA, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż sam fakt toczącego się postępowania karnego w sprawie o podobnym zakresie nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy organ może wydać decyzję po dokonaniu niezbędnych samodzielnych ustaleń i ocen (tak NSA w wyrokach: z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1701/99, LEX nr 79244; oraz z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 538/09, LEX nr 597675), a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez kontrolę działania organu innego niż ten, który wydal zaskarżoną decyzję - ocenę działania bezpośrednio Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz ocenę zgodności z prawem działania skarżącego, co doprowadziło do wyjścia poza granice kognicji Sądu i poza granice skargi", nie jest zasadny. Po pierwsze zarzut ten nie jest w skardze kasacyjnej poparty uzasadnieniem, co stanowi jego istotny mankament. Podkreślić trzeba, iż przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania. Naruszenie tego przepisu nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Ministra Inwestycji i Rozwoju. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na tą decyzję, niewadliwie uznając, że jest ona zgodna z prawem, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia. Nadto wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 194 ust. 2 u.g.n. "Postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej." Zatem kompetencje w tym zakresie zostały powierzone organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, o którym mowa w art. 178 u.g.n., dotyczy wypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 u.g.n. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż: "Jak wynika z powyższego oba postępowania dotyczą różnych zagadnień, bowiem w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie weryfikuje się operatu szacunkowego, lecz ocenia się wyłącznie czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście obowiązków nałożonych na niego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Są to więc dwa odrębne postępowania, dotyczące różnych zagadnień i tym samym ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, dokonana w trybie art. 157 u.g.n. nie przekłada się na możliwość prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Podobnie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, dokonywanie wycen i powoływanie biegłych dla celów postępowania wydaje się zbędne, biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z porównania przedmiotowych operatów szacunkowych z obowiązującymi przepisami." (s. 17-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). NSA, w składzie tu orzekającym, podziela i przyjmuje za własny wypowiadany w orzecznictwie pogląd, iż to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, a nie właściwy Minister, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy majątkowego pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa jest w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 tej ustawy. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym obowiązkiem wspomnianej Komisji, a nie zaś Ministra. (tak w: wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2036/11, wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1885/18, wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11).

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu II podpunktu 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji nierzetelnego przeprowadzenia przez organ postępowania, w tym przyjęcia za własne i prawidłowe ustaleń co do kwoty wyceny wartości nieruchomości i przedsiębiorstwa dokonanych w postepowaniu przed innym organem - Prokuraturą Okręgową w Warszawie, zamiast samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie, co doprowadziło do przycięcia założenia, że badane wyceny są zaniżone".

W zarzucie z pkt II podpunktu 5) skargi kasacyjnej skarżący wskazuje, że nie dokonał naruszeń, za które mógłby ponieść odpowiedzialność zawodową. Ten zarzut także jest pozbawiony szczegółowego uzasadnienia. Naczelny Sad Administracyjny podziela w tej kwestii pogląd Sądu I instancji, iż takie stanowisko skarżącego jest nieuprawnione. "W uzasadnieniu decyzji wyartykułowano wyraźnie naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Skoro zaś wycena została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa, to jest to jednoznaczne, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie zaś powyższego - zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. - skutkuje poniesieniem przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzialności zawodowej, polegającej na orzeczeniu przez organ jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2. u.g.n." (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Sąd natomiast, jak niewadliwie wskazał WSA, nie ma wpływu na rodzaj zastosowanej kary. Bada tylko prawidłowość postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez KOZ oraz postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję. Wybór kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego, przy czym w tej sprawie "Minister wystarczająco uzasadnił orzeczoną wobec skarżącego - rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną. Z uzasadnienia tego wynika, że spowodowana jest ona niedostateczną wiedzą rzeczoznawcy majątkowego, którą powinien uzupełnić w okresie zawieszenia uprawnień zawodowych, a także zakresem naruszenia przepisów prawa i ciężarem gatunkowym naruszeń, które organ należycie sprecyzował, a których konsekwencją jest ta kara." (s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).