II GSK 661/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 337/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2018 r. nr BP.501.1044.2017.0164.PO151751 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1510 (jeden tysiąc pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 337/18, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r., nr WITD.DI.0152.XV1208/22/17, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu nałożył na A. spółkę z o.o. w M. karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli drogowej dniu 9 maja 2017 r. w miejscowości G., kierujący pojazdem marki Renault o nr rej. [...], wykonując transport drogowy osób na linii regularnej poprzez dowóz dzieci z/do Zespołu Szkół w G., nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania odebrano oświadczenie od kierowcy A. S. D., zgodnie z którym pojazdem tym wykonywano przewóz dzieci z/do Zespołu Szkół w G. i N. do/z okolicznych miejscowości. Na tę okoliczność przesłuchano w charakterze strony współwłaściciela firmy S. B. Otrzymano również pismo od Edukacyjnego Związku Międzygminnego G.- N., z którego wynikało, że kierowca przedstawił Związkowi jedynie aktualne zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Nadto organ otrzymał informację, że strona nie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób wykonywanych w ramach umowy z Edukacyjnym Związkiem Międzygminnym G.-N.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie organ stwierdził, że przedsiębiorca na dzień kontroli nie posiadał żadnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania przewozu regularnego specjalnego w ramach przewozów i odwozów dzieci do/z Zespołu Szkół w G. i N. wykonywanych dla Edukacyjnego Związku Międzygminnego w G. i N. Organ uznał, że przedmiotowy przewóz miał charakter niepubliczny, ponieważ był kierowany wyłącznie do określonej grupy pasażerów, którą stanowili uczniowie wskazanego Zespołu Szkół, a nadto miał charakter regularny, bowiem odbywał się o określonych godzinach według określonych tras.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. podnosząc, że świadczone przez nią usługi nie wypełniały przesłanek pozwalających uznać, iż były to regularne przewozy specjalne. Podstawą usługi była umowa cywilnoprawna z 2016 r. o usłudze dowozu i odwozu, trasa przewozu nie była z góry ustalona i zależała całkowicie od wskazań zamawiającego, a każdorazowe rozliczenie uzależnione było od comiesięcznych przebiegów i nie przewidziano ceny ryczałtowej.

Decyzją z dnia 26 marca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy, na podstawie udzielonej przez Edukacyjny Związek Międzygminny G.-N. informacji na temat wykonywanych przez Spółkę przewozów, uznał, że zakwalifikowanie przedmiotowego przewozu przez organ I instancji było prawidłowe. W jego ocenie, umowa z [...] sierpnia 2016 r. wskazała na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Przewoźnik wykonywał usługę polegającą na dowożeniu i odwożeniu dzieci Zespołu Szkół w G. w roku szkolnym 2016/2017, która miała być realizowana od poniedziałku do piątku z wyłączeniem ferii zimowych, dni świątecznych i innych dni dodatkowo wolnych od nauki szkolnej. Trasa autobusu została załączona do specyfikacji. Istotnym warunkiem zamówienia, stanowiącym integralną część umowy był harmonogram przewozów, określający trasy i godziny przewozów uczniów do i ze szkoły.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. Sp. z o.o. w M.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został przez organ prawidłowo ustalony, znalazł odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i nie był sporny, a zatem zarzut braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie był zasadny. Istotą sporu w sprawie było zaś to, czy przedmiotowy przewóz wymagał od strony posiadania zezwolenia oraz, czy słusznie organ zakwalifikował go jako przewóz regularny specjalny. WSA przytoczył zawarte w art. 4 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: u.t.d.) definicje przewozu regularnego i specjalnego oraz stwierdził, że przedmiotem umowy z dnia 9 sierpnia 2016 r., zawartej przez skarżącą z Zespołem Szkół w G., było wykonanie dowozu i odwozu dzieci Zespołu Szkół w G. w roku szkolnym 2016/2017. Sąd zauważył, że przewóz dzieci nie odbywał się na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.), bowiem zgodnie z jej art. 2 ust. 2, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zdaniem WSA, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Sąd wskazał nadto, że z kolei przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określonego w art. 4 pkt 7 u.t.d.

Sąd I instancji podkreślił, iż znajdujący się w aktach administracyjnych dokument dotyczący dziennych tras autobusu nie jest rozkładem jazdy w rozumieniu Prawa przewozowego, gdyż nie jest podany do publicznej wiadomości, a jedynie do wiadomości uczniów, opiekunów i skarżącej wykonującej umowę cywilną, a nadto zamawiający będący Zespołem Szkół w G., na rzecz którego przewozy, w tym kontrolowany, były wykonywane zastrzegł sobie prawo wprowadzenia zmian w zakresie ilości kilometrów godzin dowożenia i odwożenia dzieci, uruchomienia i zawieszenia dodatkowych kursów zmiany i prawo wskazania miejsc przystankowych. Nawet gdyby w umowie określono jako miejsce wsiadania i wysiadania uczniów przystanki mające charakter przystanków określonych w ustawie – Prawo przewozowe, w ocenie WSA, nie oznacza to, że każda osoba oczekująca na takim przystanku może skorzystać z przewozu ustalonego w tej umowie. Sąd zaznaczył, że umowa przewozu z przewoźnikiem działającym na podstawie ustawy - Prawo przewozowe zawarta jest na podstawie zakupu biletu uprawniającego do konkretnego przewozu, natomiast przewóz dzieci do szkół odbywa się nie na podstawie zakupionego biletu, ale na podstawie umowy cywilnej. Tym samym, zdaniem WSA, wykluczone jest uznanie przewozu i odwozu dzieci do i ze szkół za wykonywany jako przewóz regularny czy regularny specjalny, o jakich mowa w art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d.

Sąd I instancji uznał, że skoro dowóz dzieci do szkół nie ma charakteru przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. i nie ma charakteru przewozu regularnego specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 tej ustawy, to jest to przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.t.d., a tym samym niewymagającym uzyskania zezwolenia. Zdaniem WSA, przewóz dzieci do szkół odbywa się na zasadzie przewozu określonego w art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3 u.t.d., bowiem przewoźnik dokonuje dowozu dzieci do miejsca docelowego - szkoły - na określoną godzinę lekcyjną, najczęściej w godzinach porannych, powracając bez tych osób, a kolejnym (w uproszczeniu) jego "kursem" jest przejazd bez dzieci do szkoły i następnie przewóz ichdo domów w rozumieniu miejscowości (miejsca zamieszkania), tj. do miejsca początkowego osób, które przez tego samego przewoźnika zostały przewiezione do szkoły. Sąd stwierdził, że z powyższego wynika, iż przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej zawartej przez skarżącą jest przewozem okazjonalnym niewymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 u.t.d. W oparciu o dokonane ustalenia Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu prawa materialnego uznając, że w stanie faktycznym skarżąca miała obowiązek posiadać zezwolenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Organ skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 pkt 7 i pkt 9 u.t.d. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1983, zwanej dalej: u.p.p.) poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie:

a) polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że aby uznać dany przewóz za regularny specjalny muszą zostać spłełnione następujące warunki, tj. podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy, oraz że warunki te stanowią konstytutywne cechy przewozu regularnego specjalnego, podczas gdy podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu, czyli wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób;

b) polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przewożenie uczniów w oparciu o umowę cywilnoprawną, a nie poprzez zakup przez pasażera biletu stanowiącego potwierdzenie zawarcia z przewoźnikiem umowy świadczy o tym, że przewóz nie miał charakteru regularnego specjalnego, podczas gdy wystarczające dla uznania przewozu za regularny specjalny jest jego regularny charakter oraz przewożenie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (przewóz niepubliczny), niezależnie od formy zawarcia umowy na przewóz.

2. art. 2 ust. 2 upp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten zawiera następujące warunki uznania przewozu za regularny: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, podczas gdy przepis ten w rzeczywistości zawiera warunek polegający na podaniu do publicznej wiadomości rozkładu jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy.

3. art. 18 ust. 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że kontrolowany przewóz stanowił przewóz okazjonalny niewymagający zezwolenia, o którym mowa w powyższym przepisie, podczas gdy kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.d., do którego nie mógł odnosić się art. 18 ust. 3 u.t.d., który należy interpretować łącznie z poprzedzającym ust. 2, zgodnie z którym Wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z zastrzeżeniem ust. 3, wobec czego należy uznać, że art. 18 ust. 3 u.t.d. może dotyczyć przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym.

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zawarcie w umowie o usługi dowozu i odwozu nr [...] zastrzeżenia dotyczącego prawa zamawiającego do wprowadzenia zmian w zakresie ilości kilometrów oraz godzin dowożenia i odwożenia, a także uruchamiania bądź zawieszania dodatkowych kursów oraz wskazania bądź zmiany miejsc przystankowych decyduje o uznaniu przewozu za przewóz nieregularny, podczas gdy o rodzaju przewozu decydują okoliczności faktyczne związane z jego wykonywaniem, a nie tylko treść zawartej umowy, a nadto ewentualna zmiana godzin i tras przejazdu uzasadniona potrzebami uczniów nie przesądza o uznaniu przewozu za nieregularny, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił art. 4 pkt 7 i pkt 9 u.t.d. oraz art. 2 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że: a) aby uznać dany przewóz za regularny specjalny muszą zostać spełnione następujące warunki, tj.: podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy, oraz że warunki te stanowią konstytutywne cechy przewozu regularnego specjalnego, podczas gdy podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu, czyli wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób; b) przewożenie uczniów w oparciu o umowę cywilnoprawną, a nie poprzez zakup przez pasażera biletu stanowiącego potwierdzenie zawarcia z przewoźnikiem umowy, świadczy o tym, że przewóz nie miał charakteru regularnego specjalnego, podczas gdy wystarczający dla uznania przewozu za regularny specjalny, jest jego regularny charakter oraz przewożenie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (przewóz niepubliczny), niezależnie od formy zawarcia umowy na przewóz.

Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny. W tym miejscu należy podnieść, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 8 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3733/17; wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 35/19). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie organ prawidłowo przytoczył aktualnie obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 (....). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela ten pogląd, wskazując, że zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą NSA - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).

Kontrolowany przewóz wykonywany był na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2016 r., zgodnie z którą przewoźnik wykonywał usługę polegająca na dowożeniu i odwożeniu dzieci Zespołu Szkół w G. w roku szkolnym 2016/2017, która miała być realizowana od poniedziałku do piątku z wyłączeniem ferii zimowych, dni świątecznych i innych dni dodatkowo wolnych od nauki szkolnej. Dodatkowo integralną częścią umowy był załącznik zawierający harmonogram przewozów określający trasy, przystanki i godziny przewozów uczniów do i ze szkoły. Przewóz ten odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według stałych zasad w zakresie jego częstotliwości. Z treści umowy o usługi dowozu i odwozu nr [...] wynika ponadto odpłatny charakter przewozów. Już sama treść znajdującej się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przewóz dzieci nie miał mieć charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej, co charakterystyczne jest właśnie dla przewozów regularnych. Wprawdzie ulegał on drobnym modyfikacjom, jednakże z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że regularność wykonywania przewozów zostaje wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów.

Dodatkowo należy podkreślić, iż w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym. Zasadne są zatem także, w ocenie NSA, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy przyznać rację skardze kasacyjnej co do tego, że analiza akt sprawy (w tym wskazanej wyżej umowy wraz z harmonogramem) nie pozostawiają wątpliwości, że strona wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym.

Zasadność powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także oddalenia skargi A. Sp. z o.o. w M. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 1510 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (160 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji (1350 zł).