II GSK 591/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 117/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r. nr 1201-IOA.4246.212.2017 w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 117/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 1 grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zarzucił:

1) w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2022 r., po. 888; dalej "u.g.h."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakładającej na stronę karę pieniężną, podczas gdy strona nie jest podmiotem urządzającym gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu prawa,

2) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; dalej "o.p.") poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organów działających w niniejszej sprawie, chociaż w toku postępowania nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego niniejszej sprawy i w konsekwencji obciążeniem skarżącego karą pieniężną za urządzanie gier hazardowych bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry,

3) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji obarczonej naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 89 u.g.h., oraz przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 122 i art. 210 § 4 o.p. poprzez brak dokonania analizy art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 28 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. W ocenie WSA, przeprowadzone ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie oraz zaakceptowania dokonanej przez organ administracji oceny, że stanowiące przedmiot kontroli automaty służyły do urządzania na nich gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, czego konsekwencją było nałożenie na skarżącego, na podstawie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h., kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automatach poza kasynem gry.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Zarzut nr 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się być niezasadne.

Należy podnieść, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, przyjęto, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Oznacza to, że podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry.

W ugruntowanym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że sankcja przewidziana w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie, co znajduje swoje uzasadnienie w potrzebie uwzględniania szerokiego podejścia do rozumienia pojęcia "urządzającego gry na automatach" oraz "urządzania gier na automatach", motywowanej tak przedmiotem i istotą regulowanych ustawą o grach hazardowych postępowań w sprawach nałożenia kary pieniężnej, jak i koniecznością zapewnienia realnego charakteru systemu kontroli oraz skuteczności przewidzianych przez ustawodawcę sankcji.

Jakkolwiek ustawa o grach hazardowych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie definiuje pojęcia "urządzającego gry", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2, to jednak posługuje się nim w wielu przepisach, które umożliwiają określenie i ustalenie jego treściowego zakresu. Na ich podstawie, przy uwzględnieniu potrzeby szerokiego podejścia do rozumienia pojęcia "urządzającego gry na automatach" oraz "urządzania gier na automatach" w pełni zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.

Powyższe rozumienie słowa "urządzanie" potwierdza definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "urządzić – urządzać" oznacza: "wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty", "zorganizować [jakąś imprezę], jakieś przedsięwzięcie itp.", "zapewnić komuś dobre warunki" (por. https://sjp.pwn.pl/sjp/urzadzic;2533410.html.). "Urządzanie" to wedle przedstawionego słownikowego rozumienia tego zwrotu również "stwarzanie komuś odpowiednich warunków", co w rozpoznawanej sprawie należy odnieść do tworzenia warunków do urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a to poprzez udostępnienie miejsca ich urządzania i tym samym udostępniania samych gier na automatach poza kasynem gry.

Takie też rozumienie ww. przepisu prawidłowo przyjął organ, ustalając stan faktyczny sprawy. Sąd pier3wszej instancji, w ślad za organami, przyjął, że skarżący 1 czerwca 2014 r. z zawarł umowę najmu z V. Sp. z o.o. Sp.k. (właścicielem automatów). Na jej podstawie skarżący zobowiązał się do najmu części powierzchni użytkowej lokalu celem ustawienia i zainstalowania na niej automatów do gier. Wynajmujący lokal zobowiązał się do zapewnienia uzgodnionej powierzchni i swobodnego korzystania w zamian za czynsz w wysokości 1.500 zł miesięcznie. Umowę sporządzono na czas nieokreślony. Zgodnie z umową skarżącemu zakazano udziału w czynnościach funkcjonariuszy różnych służb, nałożono na niego ograniczenia w dostępie do lokalu. Umowa zawiera również zapisy zapewniające wynajmującego (skarżącego) o legalności przedsięwzięcia. NSA zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że przywołane w umowie uregulowania w żaden sposób nie kojarzą się z typową umową najmu powierzchni lokalu, a wprost stanowią wyraz jawnej ochrony interesów najemcy powierzchni w przedmiocie prowadzenia działalności hazardowej oraz próbę oddzielenia odpowiedzialności za urządzanie gier hazardowych właściciela urządzeń i wynajmującego lokal.

Ponadto, organy ustaliły na podstawie protokołów z przesłuchań świadków, że pracownicy skarżącego mieli pieczę nad pomieszczeniem z zainstalowanymi automatami. Skarżący zobowiązał ich do pilnowania, poprzez zainstalowany monitoring, aby nie pito tam alkoholu i aby nie było hałasu. Pracownicy instruowali grających o sposobie wypłaty wygranych oraz przekazywali informacje o awarii automatów do wskazanych osób. Byli również poinstruowani o szczególnym sposobie postępowania w przypadku kontroli przez organy administracji. W przypadku takiego zdarzenia, za pomocą zdalnego pilota lub wysłanego sms-u, mieli wyłączać automaty znajdujące się w lokalu.

Powyższe okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organy w tyku postępowania administracyjnego, a następnie całokształt okoliczności sprawy został oceniony, co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Następnie stan faktyczny sprawy został zasadnie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że dokonana przez organy administracji celno-skarbowej i zaakceptowana jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji prawna ocena zachowania strony skarżącej odpowiada sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Inaczej rzecz ujmując, dokonana przez organ subsumcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w odniesieniu do tych jego elementów, które dotyczyły roli skarżącego w organizowaniu przedsięwzięcia hazardowego i pozwoliły na przyjęcie, że był on "urządzającym gry" w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola prawidłowości tego procesu subsumcji nie budzi zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez WSA należało przyjąć, że strony wymienionej umowy wspólnie realizowały przedsięwzięcie polegające na połączeniu składników majątkowych, a mianowicie lokalu użytkowego skarżącego oraz pozostających w dyspozycji najemcy automatów do gier, które wspólnie umożliwiały uruchomienie na nich gier w sposób i w miejscu dostępnym dla ogółu, a więc ich "urządzanie", w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Tym samym za uzasadniony należy uznać wniosek, że "celem" wymienionych umów, a zarazem "zgodnym zamiarem" stron było nie tyle zawarcie klasycznej umowy najmu, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na połączeniu składników majątkowych, jakimi dysponowały strony tych umów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 71/16).

Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący wykonywał czynności świadczące o urządzaniu gier na automatach za pośrednictwem swoich pracowników. Należy bowiem stwierdzić, że działali oni z jego polecenia, co ustaliły organy.

Niezasadny był również 3 zarzut petitum skargi kasacyjnej.

Należy bowiem stwierdzić, że w uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna czy deklaratoryjna, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. W tym też kontekście podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Wobec tego należy przyjąć, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. np. wyroki NSA z: 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15, 23 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1898/21).

Zatem skoro działanie (czyn, zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. (co nastąpiło w związku z kontrolą przeprowadzoną 19 maja 2015 r.), to organy powinny były stosować przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu, zdarzenia), niezależnie od tego, że w dacie orzekania, poczynając od dnia 1 kwietnia 2017 r., przywołany przepis obowiązywał już w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 778/18).

Stanowisko takie zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd administracyjny w pełni je podziela.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.