II GSK 554/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 312/23 w sprawie ze skargi K.U. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z 23 sierpnia 2022 r., znak [...]

Wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 312/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.U. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 3 marca 2023 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem szczepień ochronnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rodzice małoletniego A.U. urodzonego 13 marca 2017 r., K.U. i K.U. uchylali się od szczepień obowiązkowych dziecka wynikających z Programu Szczepień Ochronnych. W związku z tym 25 czerwca 2021 r. zostali oni zgłoszeni przez przychodnię do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach (dalej "PPIS"). PPIS 2 sierpnia 2021 r. skierował do K.U. (dalej "skarżący") pismo przypominające o obowiązku szczepień ochronnych, które doręczono 12 sierpnia 2021 r.

Upomnieniem z 1 października 2021 r. PPIS wezwał skarżącego do wykonania obowiązkowego szczepienia, z powodu niestawienia się na wizytę w wyznaczonym terminie. W piśmie z 4 stycznia 2022 r. PPIS otrzymał informacje, że stan zaszczepienia dziecka nie uległ zmianie oraz że na prośbę matki dziecka 18 listopada 2021 r. wystawiono skierowanie do punktu konsultacyjnego w zakresie szczepień ochronnych. PPIS wystosował prośbę do skarżącego 11 stycznia 2022 r. o dostarczenie wyników przeprowadzonej konsultacji specjalistycznej oraz w przypadku stwierdzenia przeciwskazań do szczepień ochronnych lub odroczeniu ich wykonania, dostarczenie odpowiedniego zaświadczenia. PPIS uzyskał informację, że termin wizyty konsultacyjnej został ostatecznie wyznaczony na 7 września 2022 r.

PPIS 22 czerwca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy i skierował wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec skarżącego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień dziecka.

Postanowieniem z 15 lipca 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "ŁPWIS") nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku szczepień ochronnych u dziecka. Jednocześnie ŁPWIS nadał tytułowi egzekucyjnemu wystawionemu przez PPIS klauzulę wykonalności.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. PPIS oddalił zarzuty skarżącego.

Postanowieniem z 3 marca 2023 r. ŁPWIS utrzymał w mocy powyższe postanowienie PPIS.

WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie przez organ, w związku z art. 33 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 479 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). W ocenie WSA, w stanie prawnym obowiązującym do 29 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego mogły być podstawą zarzutu. W obecnym stanie prawnym niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), a zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego –podstawę skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 pkt. 2 u.p.e.a.).

Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa, tj. z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 605 ze zm.; dalej jako: "u.ch.z."), i nie ma podstawy do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem WSA, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 1 i 2 u.ch.z. ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, co oznacza, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

Sąd wskazał, że znana mu była treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19. Nie podzielił stanowiska dotyczącego braku wymagalności obowiązku z uwagi na treść tego wyroku. Sąd stwierdził, że w przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny. Stosowanie danego przepisu w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej powinno być zawsze przedmiotem analizy. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania przepisu.

WSA stwierdził, że regulacja objęta wskazanym wyrokiem dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynikało z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. W tym okresie minister właściwy do spraw zdrowia był zobligowany rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Jeśli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją w drodze nowelizacji rozporządzenia okaże się niemożliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 u.ch.z. lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych konieczne będzie działanie ustawodawcy w tym zakresie.

W świetle powyższego ewentualne przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny, że w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez TK przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia TK są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Obowiązek poddania dziecka strony szczepieniu ochronnemu przeciw chorobom zakaźnym wynika z mocy przepisów ustawowych, zaś szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą został określony w komunikacie GIS w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Syn skarżącego nie został zaszczepiony przeciwko 10 chorobom zakaźnym, mimo że upłynęły terminy podania poszczególnych dawek szczepionki określone w komunikacie GIS. Obowiązek poddania go szczepieniu był już wymagalny.

Sąd podzielił również stanowisko organów administracji, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynikały czasowe przeciwskazania do przeprowadzenia u dziecka szczepień ochronnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.ch.z. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy małoletni objęty jest opieką w poradni specjalistycznej w [...], a lekarz specjalista nie orzekł o możliwości wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, lecz uzależnił możliwość wykonania szczepień ochronnych od zgody lekarza laryngologa i immunologa,

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji, brak wezwania skarżącego do poprawnego wskazania zarzutów,

b) art. 33 § 2 pkt 1 c u.p.e.a poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją,

c) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 brak uprzedniego doręczenia zobowiązanego upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

d) art. 33 § 2 pkt 6 c u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikająca ze stanu zdrowia dziecka, uzależnieniu decyzji co do obowiązkowych szczepień ochronnych od decyzji lekarza laryngologa i immunologa,

e) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez wierzyciela zarzutów skarżącego złożonych w zażaleniu z dnia 7 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, bowiem jest ona w całości bezzasadna, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, wobec tego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty odnośnie do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie są zasadne.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. polegający na "[...] braku uprzedniego doręczenia zobowiązanego upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu". Według autorki skargi kasacyjnej wystawienie upomnienia niezawierającego PESEL osoby zobowiązanej dyskwalifikuje ten dokument i nakazuje przyjęcie fikcji jego braku, a przez to zaistnienie naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

Jakkolwiek na podstawie art. 15 § 3e u.p.e.a. wydano rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie powinno zawierać m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak numeru PESEL w treści upomnienia doręczonego stronie skarżącej nie dyskwalifikuje tego dokumentu, ani też jego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym. Zauważyć bowiem trzeba, że upomnienie stanowi wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, przypomnienie wykonanie tego obowiązku i wezwanie do dobrowolnego jego wykonania (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1170/23). Jeżeli przy tym podnieść, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu doręczenia jej upomnienia, a co więcej, że numer PESEL był znany wierzycielowi, co znajduje swoje potwierdzenie w jego zamieszczeniu w tytule wykonawczym, to nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważać brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz jego skuteczność.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 33 § 2 w związku z art. 34 § 2 pkt 1 u.e.p.a. polegający na braku wezwania skarżącego do poprawnego wskazania zarzutów. Sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje na to, że strona skarżącą w istocie zmierza do uznania złożonych przez siebie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za wadliwie sformułowane, niejasne, nieprecyzyjne, co wymagało – jej zdaniem – zastosowania, na podstawie odesłania z art. 18 u.e.p.a., art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu niewłaściwego zrekonstruowania i odczytania sensu żądania strony, a następnie poddania takiego ustalenia ocenie, nie jest zasadne.

Po pierwsze, procedura wyjaśnienia wątpliwości co do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w zarzutach miałaby uzasadnienie wyłącznie wówczas, gdyby z przedłożonego pisma procesowego nie można było w sposób dostatecznie precyzyjny wywieść sensu żądania i jego podstawy prawnej. Poza tym procedura wyjaśnienia wątpliwości byłaby uzasadniona, gdyby twierdzenia strony były w sposób oczywisty niejasne. Opisane wyżej sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Stąd też nie mówić o zaktualizowaniu się obowiązku organu do wezwania strony do wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Po drugie, bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez stronę skarżącą konieczność wezwania jej do sprecyzowania (poprawienia) zarzutów. Jakkolwiek strona słusznie wskazuje, że katalog zarzutów jest katalogiem zamkniętym, tym niemniej nie dostrzega, że złożyła zarzuty, które mogły być odczytane przez organ jako dotyczące: wykonania obowiązku (poddanie się badaniom kwalifikacyjnym), określenia obowiązku niezgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, czy też wskazała na brak wykonalności obowiązku wynikający z niewykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepienia. Strona nie dostrzega jednak różnicy pomiędzy niezasadnością jasno sformułowanego zarzutu (nawet oczywiście błędnego) a niejasnością zarzutu, wymagającego doprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a przez to nienadającego się na danym etapie do rozpoznania. Czym innym jest bowiem zarzut niejasny, a czym innym niezasadny (nawet w sposób oczywisty). Z tym drugim mamy do czynienia także wtedy, gdy strona wskazuje jako zarzut stan, który w ogóle nie mieści się w żadnej z podstaw prawnych wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Podkreślenia również wymaga, że strona skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 w związku z art. 34 § 2 pkt 1 u.e.p.a., nie odwołuje się do żadnego normatywnego źródła mającego stanowić podstawę rekonstrukcji obowiązku, który miałby został naruszony przez wierzyciela – a co za tym idzie także przez Sąd pierwszej instancji poprzez niezasadne pominięcie, czy też niedostrzeżenie istnienia tego obowiązku. W skardze kasacyjnej w ogóle nie pojawia się zarzut naruszenia art. 64 k.p.a. Strona skarżąca nie wyjaśnia także, z jakich powodów i dlaczego podniesienie zarzutów należałoby traktować jako brak formalny podania, który miałby podlegać usunięciu w trybie § 2 art. 64 k.p.a., co – jak podnosi – miałoby polegać na wezwaniu do sprecyzowania tych zarzutów.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności skutkują uznaniem zarzutu z pkt 2 lit. A) petitum skargi kasacyjnej za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Niezasadny jest także zarzut nr 2 lit. D) skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., w którym strona skarżąca podnosi, że brak było wymagalności obowiązku "wynikająca ze stanu zdrowia dziecka, uzależnieniu decyzji co do obowiązkowych szczepień ochronnych od decyzji lekarza laryngologa i immunologa".

Ustawa nie przewiduje prawa pacjenta (tu opiekuna prawnego) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje prawny ogólny obowiązek, wynikający wprost z ustawy, poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Tak więc rodzice małoletniego dziecka (opiekunowie prawni) mają obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwskazań do wykonywania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne (a nie jakiekolwiek badanie lekarskie, na które powołuje się strona, czy też jej wizja szczepień) wskazuje na istnienie przeciwskazań zdrowotnych do wykonania szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). W konsekwencji daje to podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ustalenia organów, słusznie zaakceptowane przez WSA, co do braku uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Z materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca – pomimo składania deklaracji o woli zaszczepienia dziecka – nie przedstawiła dotąd żadnych zaświadczeń lekarskich stwierdzających konieczność odroczenia szczepień ochronnych dziecka.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. zauważyć trzeba, że powyższy przepis, mający charakter normatywny, wyraża zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że powyższa zasada została naruszona konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie było działaniem merytorycznym. Nie chodzi bowiem o to, aby organ odwoławczy dokonał wyłącznie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz o to, aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego w taki sposób, aby po raz kolejny (drugi) oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a więc jest działaniem merytorycznym. Zarzut naruszenia ww. przepisu mógłby zatem zasługiwać na uwzględnienie np. w sytuacji gdyby organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, nie orzekł o całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, bądź też nie uwzględnił zmian w stanie prawnym i faktycznym, jakie zaszły w okresie od wydania decyzji pierwszej instancji.

Tymczasem poza gołosłownym twierdzeniem o naruszeniu art. 15 k.p.a. polegającym na "nierozpoznaniu przez wierzyciela zarzutów skarżącego złożonych w zażaleniu z dnia 7 września 2022 r." autorka skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uchybienia, które pozwalałyby na uwzględnienie zarzutu z pkt 2 lit. E) petitum skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego spełnia wszystkie opisane wyżej przesłanki uzasadniające uznanie go za rozstrzygnięcie w pełni merytoryczne, wydane po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania. Dokonana analiza ww. postanowienia wskazuje, że organ w sposób wystarczająco wyraźny i precyzyjny odniósł się do wszystkich zasadniczych twierdzeń strony podniesionych nie tylko w zażaleniu, ale także na wcześniejszym etapie postępowania. Ocena organu odwoławczego zaskarżonego postanowienia nie pozostawia więc wątpliwości, że rozstrzygnięto sprawę w jej całokształcie. Organ drugiej instancji nie ograniczył się do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie rozważonych wszechstronnie i ocenionych dowodów oraz wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W świetle tak postawionego i uzasadnionego zarzutu uznać trzeba, że brak jest podstaw, aby uznać, że w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego.

Niezależnie od podniesionych wyżej rozważań związanych z istotą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważyć trzeba, że w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zatem zawierać argumentację, w której wykazany będzie wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia. Poza tym autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania nie może być uznane za skuteczne, jeżeli strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałby polegać wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle zasady dyspozycyjności, obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty z pkt 1 oraz z pkt 2 lit. B) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie odpowiednio zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.ch.z. "poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny" oraz zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 lit. c) u.p.e.a. "poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych [...]", których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Strona skarżąca nie bez podstaw kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do oceny wymagalności spornego w sprawie obowiązku.

Wobec stwierdzenia w sprawie SK 81/19, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", trzeba przyjąć, że stan prawny ukształtowany stwierdzeniem niekonstytucyjności wskazanej regulacji prawnej nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do wymagalności spornego w sprawie obowiązku.

Jakkolwiek bowiem Główny Inspektor Sanitarny nie został pozbawiony kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ani też nie został ograniczony zakres treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie, to jednak z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że deficyty formy wskazanego komunikatu – który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim – co istotne – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że w sytuacji uznania przepisów będących podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć za niezgodne zakresowo z Konstytucją, trafne są zarzuty kasacyjne, które zasadnie podważyły zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w związku z brakiem wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych. Z tych powodów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem tego postanowienia oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach.

Podkreślić trzeba, że z dniem 1 października 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077 ze zm.). Załącznik nr 1 do powyższego rozporządzenia zawiera "schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży". Tego samego dnia Główny Inspektor Sanitarny wydał komunikat w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2024 r. (Dz. Urz. MZ z 2023 r., poz. 100).

W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło, bowiem jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.