II GSK 551/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 928/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Sp. z o.o. w C. kwotę 6100 (sześć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 928/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też: "GINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach [...] lutego - [...] marca 2017 r. upoważnieni pracownicy WINB przeprowadzili u sprzedawcy: B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie., miejsce kontroli: B. Sp. z o.o., C. D., T. [...],[...] -[...] Ł. kontrolę m.in. wyrobu budowlanego: PBD MAX grzejnik łazienkowy (530 mm x 855 mm), którego producentem jest skarżąca. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE i w deklaracji właściwości użytkowych (protokół kontroli nr [...]). Pobrane przez kontrolujących próbki wyrobu budowlanego zostały przekazane akredytowanemu laboratorium - Instytut Energetyki, Oddział Techniki Grzewczej i Sanitarnej w Radomiu, Laboratorium Badawcze Grzejników i Armatury. Badania laboratoryjne udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że ww. grzejnik łazienkowy nie spełnia wymagań w zakresie normatywnych mocy cieplnych dla ΔT=50K i ΔT= 30K. Nominalna moc cieplna dla ΔT=50K i moc cieplna dla ΔT= 30K nie jest zgodna z mocą zadeklarowaną przez producenta w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] października 2016 r.

W związku z powyższym Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też: "organ I instancji", "WINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie spornego wyrobu budowlanego, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji producent dobrowolnie wycofał go z obrotu.

W dniu [...] września 2017 r. WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na producenta kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z [...] października 2016 r. Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] nałożył na producenta karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, polegającym na umieszczeniu oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] grudnia 2017 r. podtrzymując stanowisko organu I instancji, że sporny wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada właściwości, która spełniałaby zadeklarowaną przez producenta nominalną moc cieplną i tym samym działanie producenta wypełnia dyspozycję art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

WSA za bezsporne uznał, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy o wyrobach budowlanych umieszczając na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych oznaczenie CE. Negatywny wynik badań oraz nieprawidłowości formalne dotyczące informacji umieszczonej na wyrobie i deklaracji właściwości użytkowych stanowiły podstawę do nałożenia na producenta kary pieniężnej stosownie do brzmienia art. 36b ustawy o wyrobie budowlanym.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącej organ miarkując wysokość kary prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary określone w treści art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych i szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Każda z nich została opisana w uzasadnieniu decyzji, a następnie dokonano podsumowania zastosowanych kryteriów.

Zdaniem WSA kierując się kryteriami ustawowymi organ słusznie uznał, że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. W przypadku przedmiotowego wyrobu budowlanego producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego grzejnika system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 442-1:2014, będący jednym z niższych systemów. Przedmiotowy wyrób nie spełnia dwóch (z czterech przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych.

W ocenie Sądu I instancji stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), jak również okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie) oraz okoliczność nieznacznie obciążająca (uprzednie naruszenie przepisów ustawy) powodują, że wysokość kary pieniężnej orzeczona w niniejszym postępowaniu jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. pominięcie w części merytoryczne zaskarżonego wyroku zarzutu opartego na przepisach art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 8 k.p.a. z art. 10 § 1 k.p.a., przy jedynie jednozdaniowym wskazaniu -sprzecznym ze stanem faktyczny w zakresie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy - że skarżąca była informowana o przebiegu postępowania i nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.;

- art. 151 p.p.s.ą. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku naruszeniem przepisów postępowania przez organ instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym selektywny stosunek do zebranego materiału dowodowego, poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji w swych rozważaniach dowodu z dokumentacji handlowej (Faktury VAT [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku) oraz uznanie, że materiał dowodowy w postaci Protokołu badania wyrobu budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. (HEATEST, s. r. o., Czechy) oraz Protokołu badania wyrobu budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. (HLK Stuttgart, Niemcy), nie ma wpływu na wysokość orzeczonej kary, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a.(zasady przekonywania),

- art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przez organ II instancji wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w szczególności dowodów przeprowadzonych z urzędu, które organ II instancji poczytał na niekorzyść skarżącej, tym samym oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych, które nie mogły zostać uznane za udowodnione, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad opisanych art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz w art. 10 § 1 k.p.a. (zasady czynnego udziału stron w postępowaniu),

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożlwiający prześledzenie argumentacji organu II instancji w zakresie pominięcia przez organ II instancji w swych rozważaniach dowodu z dokumentacji handlowej (Faktury VAT [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku), a także w zakresie proporcjonalności nałożonej kary w stosunku do stopnia przewinienia, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad opisanych art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania i proporcjonalności).

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 36j ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1570), poprzez uwzględnienie przez organ II instancji (a także organ I instancji), jako dyrektyw wymiaru kary pieniężnej jedynie tych literalnie wyrażonych w ww. przepisie, przy jednoczesnym pominięciu innych, istotnych z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takich jak: stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła, a które to dyrektywy wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie aprobującym stanowisko organów organy postępowania administracyjnego z uwagi na ww. okoliczności zobowiązane były uwzględnić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że związany podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie może objąć kontrolą kasacyjną wyroku w zakresie wykraczającym poza wskazane podstawy i podniesione w ich ramach zarzuty. Nie może również w żaden sposób uzupełnić lub skorygować podstaw kasacyjnych, na których skargę oparto. Sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a., z których żadna w sprawie nie wystąpiła.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produkowanego przez nią wyrobu budowlanego niespełniającego deklarowanych przez producenta wymogów było zgodne z prawem, a wysokość kary była "adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta".

Jak prawidłowo zważył Sąd I instancji, stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżąca kasacyjnie Spółka, podobnie jak w postępowaniu przed WSA, nie kwestionuje dokonanego przez organ ustalenia odnośnie do wadliwości kontrolowanego wyrobu, podnosząc jedynie niezasadność wymierzenia kary w wysokości określonej decyzją i nieprawidłową ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Zdaniem Spółki, wymierzając karę, winno się wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności wymienione w art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych (u.w.b.), ale również okoliczności określone w art. 189d k.p.a., których przepis art. 36j ust. 1 u.w.b. nie przewiduje, tj. stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, które osiągnęła.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 36j ust. 1 w związku z art. 36b u.w.b., oceniany łącznie z zarzutem niezastosowania art. 189d k.p.a., za usprawiedliwiony.

Istota sporu w sprawie sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy określone art. 36j ust. 1 u.w.b. przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej mogą, wskutek posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności", zostać uzupełnione przez przesłanki tym przepisem nie uwzględnione, jednak objęte normą art. 189d k.p.a.

Rozstrzygając ten spór należy stwierdzić przede wszystkim, że karze pieniężnej, zgodnie z art. 36b u.w.b., podlega producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym nieposiadającym właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub deklaracji krajowej. Tryb nakładania kar pieniężnych określają przepisy art. 36j ust. 1 do 4 cyt. ustawy, z czego ust. 3 wymienia przesłanki ustalenia ich wysokości. Jak stanowi ostatni z wymienionych przepisów, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia tego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że mając na względzie otwarty katalog przesłanek wymiaru kary opisany w art. 36j ust. 1 u.w.b. katalog ten mógł zostać uzupełniony o przesłanki przewidziane art. 189d k.p.a. nieuwzględnione przez cyt. przepis ustawy o wyrobach budowlanych.

Odnosząc się do tej kwestii, należy stwierdzić, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym kontekście należy zauważyć, iż w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne" (zob. art. 189a 1 k.p.a.). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r., II GSK 24/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie regulacją materialnoprawną jest art. 36j ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych.

Wskazać należy, że wprowadzając dział IVa k.p.a., ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a.

Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a.

Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało całościowo uregulowane w przepisach odrębnych (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie dla oceny kwestii możliwości zastosowania art. 189d § 1 pkt 1 k.p.a., określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w kontekście unormowań art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie jest wystarczające zastosowanie jedynie wykładni literalnej (językowej) tego przepisu.

Podobnie w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż ustalając znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasada prymatu wykładni językowej nie ma w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się zatem, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

W tym kontekście należy podkreślić, że w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych wskazano wyraźnie przesłanki wymiaru kary administracyjnej wskazując, że ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Użyty art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych zwrot "w szczególności" wskazuje jednak, że podany w nim katalog przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej ma charakter otwarty, jedynie przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi dodatkowo do wniosku, że użycie przez prawodawcę zwrotu "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca przewidział możliwość zastosowania przez właściwy organ jeszcze innych niż bezpośrednio wskazane 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej.

Skoro w świetle wykładni funkcjonalnej i systemowej omawianych przepisów dopuszczalne jest posiłkowe szukanie dodatkowych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej także w unormowaniach ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, w tym zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to pozwala to na uznanie, że takie dodatkowe stanowiące uzupełnienie katalogu przewidzianego w art. art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą być także posiłkowo wywodzone m.in. z art. 189d k.p.a. Dotyczy to również pkt 6 tego przepisu określającego, że dla wymiaru kary znaczenie może mieć także wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła. Przepisy działu IVa k.p.a. miałyby zatem w tej sytuacji charakter komplementarny względem regulacji zawartej w przepisach ustawy o wyrobach budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej organ nakładając karę pieniężną, w trybie przepisów o wyrobach budowlanych, powinien uwzględnić także inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają one adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Jest to konsekwencją poglądu, że regulacje zawarte w ustawie o wyrobach budowlanych dotyczące kar pieniężnych nie stanowią regulacji kompletnej (numerus clausus), a w konsekwencji wystarczającej dla nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących się prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów skutkuje przyjęciem naruszeń, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą.

Okoliczność niewspółmierności nałożonej kary pieniężnej w stosunku do wartości wszystkich wprowadzonych do obrotu (i zakwestionowanych) produktów została przez skarżącą podniesiona już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Potwierdzeniem tego faktu była dołączona na etapie postępowania odwoławczego dokumentacja handlowa w postaci faktury VAT [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku, z treści której wynikało, że wartość całej zakwestionowanej partii wyrobu budowlanego wynosiła 3.281,25 zł brutto oraz protokoły z badań wyrobu budowlanego. W tym kontekście też należy odnieść się do przedłożonych przez skarżącą protokołów badań wyrobu budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. (HEATEST, s. r. o., Czechy) oraz z dnia 16 sierpnia 2017 r. (HLK Stuttgart, Niemcy), a nie tylko stwierdzić, że nie mają one wpływu na wysokość orzeczonej kary pieniężnej, bowiem żadne z tych badań nie zostało przeprowadzone w ramach procedury badania próbki kontrolnej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, a producent nie wniósł zastrzeżeń do procedury badawczej ani do sprawozdania z badań.

Błędne zatem jest stwierdzenie organów i Sądu, że orzeczona kara pieniężna w wysokości 12.000, jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia, tym bardziej, że przepis art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych określa jedynie jej górną granicę w wysokości 100.000 zł.

Powyższe działanie organu II instancji stanowiło jednocześnie naruszenie opisanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz opisanej w art. 11 k.p.a zasady przekonywania i proporcjonalności albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn dla których pominął dowód i okoliczności odnoszące się do wartości zakwestionowanych produktów handlowych, a także w sposób przekonywujący nie uzasadnił, że nałożona kara w istocie jest proporcjonalna do wagi stwierdzonych naruszeń.

Mając na uwadze powyższe i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki 6.100 zł, na które składają się: równowartość wpisu od skargi (400 zł), opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (200) zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji (3.600) i za sporządzenie skargi kasacyjnej (1.800 zł).