II GSK 506/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 935/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia 10 lutego 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-92/19 w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. S.A. w P. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 935/20 po rozpoznaniu skargi P. S.A. w P. (dalej: spółka, skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Inspektor) z 10 lutego 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 16 października 2019 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego o nazwie: "Cukier brązowy 500 g" oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach:

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją nr 1 z 16 października 2019 r., nakazał spółce prawidłowe oznakowanie partii produktu o nazwie: "Cukier brązowy 500 g" w ilości 1400 opakowań o wartość 5586 zł brutto oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu pierwszej instancji, nazwa wyrobu "cukier brązowy" sugeruje, że jest to cukier nierafinowany buraczany lub trzcinowy. Dopiero na podstawie wykazu składników można stwierdzić, że produkt jest wyrobem złożonym z cukru i karmelu, co potwierdza również jego receptura.

Zaskarżoną decyzją Inspektor uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty w ten sposób, że zakazał skarżącej wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Cukier brązowy 500 g". Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że nazwa "cukier brązowy" może sugerować konsumentowi, że ma do czynienia z produktem lepszym, wyższej jakości aniżeli zwykły cukier biały z dodatkiem karmelu. W takiej sytuacji nawet konsument świadomy swoich wyborów może zostać wprowadzony w błąd. Zdaniem Inspektora w przypadku stwierdzenia wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego, którego nazwa handlowa jest niezgodna z przepisami prawa żywnościowego, organ inspekcji powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2164 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej), tj. wydać decyzję o zakazie wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego, dlatego zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem spółki, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie w zaskarżonej decyzji o zakazie wprowadzenia spornego produktu do obrotu oznacza, że doszło do jej wydania na niekorzyść strony.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę spółki i uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

W ocenie sądu pierwszej instancji Inspektor, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji także naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

WSA przypomniał, że zdaniem Inspektora, artykuł rolno-spożywczy o nazwie "Cukier brązowy 500 g", jest produktem zafałszowanym, gdyż przez większość konsumentów kojarzony jest jako cukier nierafinowany, podczas gdy do produkcji kwestionowanego wyrobu użyto cukru białego i karmelizowanego syropu cukrowego. Przy tym organ słusznie uznał, że oceny ryzyka wprowadzenia konsumenta w błąd winno dokonywać się przy uwzględnieniu modelu przeciętnego konsumenta oraz z uwzględnieniem analizy ogółu poszczególnych elementów składających się na etykietowanie środka spożywczego celem ustalenia, czy przeciętny, odpowiednio poinformowany oraz dostatecznie uważny i rozsądny konsument może zostać wprowadzony w błąd.

Tymczasem zdaniem WSA lektura uzasadnienia skarżonej decyzji, gdzie z jednej strony przywołuje się teoretyczny model przeciętnego konsumenta, a z drugiej stwierdza, że ten konsument zostałby wprowadzony w błąd użytą przez skarżącą nazwą produktu rolno-spożywczego, nie pozwala poznać przyczyn tak postawionej przez organ konkluzji. W istocie stwierdzenie organu o wprowadzeniu w błąd przeciętnego konsumenta poprzez użycie kwestionowanej nazwy stanowi wyłącznie arbitralny pogląd organu, niepoparty stosowną argumentacją. Organ stawia bowiem tezę o zafałszowaniu produktu "Cukier brązowy 500 g" z uwagi na skojarzenie tej nazwy z cukrem nierafinowanym, jednak w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego przeciętny konsument, w określonych realiach rynkowych, miałby zostać wprowadzony w błąd przez skarżącą. W ocenie WSA dopiero konfrontacja rzetelnie ujętego modelu przeciętnego konsumenta z prawidłowo zdefiniowanymi i opisanymi praktykami rynkowymi, z którymi spotkałby się on w rzeczywistości, pozwala na zdiagnozowanie ryzyka wprowadzenia go w błąd w zetknięciu z daną nazwą produktu spożywczego.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, zbywając ją powołaniem się na brak konieczności prowadzenia badań statystycznych przy opracowaniu modelu przeciętego konsumenta na danym rynku. Czym innym jest jednak prowadzenie badań statystycznych w obszarze relewantnego rynku, do czego na gruncie oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ustawy o jakości organ nie jest zobowiązany, a zupełnie czym innym jest odwzorowanie tego rynku w oparciu o dostępne dane, aby umieścić w nim właśnie ten wypracowany model przeciętnego konsumenta. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu WSA stwierdził, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Z tych przyczyn w ocenie WSA przedwczesna tym samym byłaby ocena naruszeń przepisów materialnych.

W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi spółki. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także polegające na błędnym zastosowaniu przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Inspektora pomimo braku przesłanki naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, braku naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, braku innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo że Inspektor wydający przedmiotową decyzję nie naruszył przepisów postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy, w szczególności w sytuacji kiedy decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym szczegółowe wyjaśnienie dlaczego użyte w oznakowaniu produktu określenie "cukier brązowy" może być mylące dla konsumentów, kiedy w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano, że produkt będący cukrem rafinowanym (cukrem białym), który został tylko zabarwiony poprzez dodanie karmelu, co nie ma żadnego uzasadnienia technologicznego poza uatrakcyjnieniem wyglądu i upodobnieniem go do cukru nierafinowanego w powszechnej opinii uważanego jako produkt zdrowszy - lepszy, bo poza sacharozą zawierający melasę, w której znajdują się cenne mikro i makroelementy, gdzie cukier brązowy jest kojarzony z cukrem nierafinowanym trzcinowym lub buraczanym i jest to fakt notoryjny, a więc że cukier biały (rafinowany) został poddany zabiegowi upodabniającemu go do cukru nierafinowanego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez brak przekonującego uzasadnienia, które przepisy obowiązującego powszechnie prawa zostały przez organ administracji naruszone;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., które nastąpiło przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przez umieszczenie w uzasadnieniu sprzecznych z prawem i z logiką wskazań co do dalszego postępowania, jak również brak w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez sąd stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez przyjęcie przez sąd ustaleń stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że organ nie odniósł się do zarzutów strony i nie wyjaśnił dlaczego użyte w oznakowaniu produktu określenie "cukier brązowy" może być mylące dla konsumentów, kiedy w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano, że produkt będący cukrem rafinowanym (cukrem białym), który został tylko zabarwiony poprzez dodanie karmelu, co nie ma żadnego uzasadnienia technologicznego poza uatrakcyjnieniem wyglądu i upodobnieniem go do cukru nierafinowanego w powszechnej opinii uważanego jako produkt zdrowszy-lepszy, bo poza sacharozą zawierający melasę, w której znajdują się cenne mikro i makroelementy gdzie cukier brązowy jest kojarzony z cukrem nierafinowanym trzcinowym lub buraczanym i jest to fakt notoryjny, a więc że cukier biały (rafinowany) został poddany zabiegowi upodabniającemu go do cukru nierafinowanego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutem najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że skuteczność tego zarzutu, a co się z tym wiąże przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, prowadziłoby do uchylenia wyroku bez konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Zatem jego naruszenie ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie posiada prawem nakazanych elementów. W tym miejscu podkreślić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być wiązane z merytoryczną poprawnością uzasadnienia, jak próbuje to czynić skarga kasacyjna. Merytoryczna wadliwość wyroku może być kwestionowana tylko poprzez naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie naruszenie wymogów formalnych, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu za nietrafne należy uznać te zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w których kwestionowana jest treść art. 141 § 4 p.p.s.a., ale także i te, które treść tego przepisu wiążą z konkretnymi przepisami postępowania, a więc art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z przepisami ustrojowymi, a więc art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zresztą w tym ostatnim przypadku należy wyraźnie stwierdzić, że przepisy ustrojowe nie mogą także być podstawą kasacyjną, jeżeli nie są one odniesione do działań organów administracji.

W podobny sposób należy ocenić zarzut kasacyjny, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Także w tym przypadku przyjąć trzeba, że zarzut jest nieskuteczny, bo nie odnosi wskazanych w nim przepisów do działania organu, tym samym na gruncie tak sformułowanego zarzutu nie można ustalić w czym tkwi podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ wadliwość kontroli dokonanej przez sąd pierwszej instancji.

Natomiast inaczej należy ocenić zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten jest trafny w zakresie naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do jego treści NSA wskazuje, że zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych obu instancji ze względu na wadliwe (niepełne) ustalenia faktyczne i błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu prawnego stwierdzić należy, że działanie sądu pierwszej instancji jest wadliwe. Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, by stan faktyczny sprawy był wątpliwy. Poza sporem jest, że wątpliwości sądu pierwszej instancji zostały powiązane z rozumieniem terminu "cukier brązowy" ze względu na spełnienie przez to pojęcie wymagań jakości handlowej oferowanego cukru rafinowanego barwionego karmelem. Zatem ta kwestia to problem wykładni prawa, a więc przepisów określających cechy artykułu spożywczego z punktu widzenia przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zarówno krajowych jak i unijnych. Skoro tak, to sąd pierwszej instancji powinien ocenić sposób wykładni tych norm przedstawiony przez organy i stosownie do tego podjąć rozstrzygnięcie. Brak takiej oceny i uchylenie decyzji ze względu na braki w zakresie stanu faktycznego jest unikiem od zajęcia jednoznacznego stanowiska w zakresie prawidłowej wykładni przepisów regulujących jakość handlową produktu spożywczego objętego postępowaniem, produktu – co trzeba podkreślić – który nie ma jednoznacznego, prawem określonego składu lub jednoznacznie opisanych kryteriów jakości.

Na kanwie tych uwag NSA zwraca uwagę, że sąd pierwszej instancji nie sformułował w swoim wyroku jednoznacznych wskazówek co do dalszego postępowania wyjaśniającego, bowiem jego uwagi zawarte w uzasadnieniu koncentrowały się na sposobie rozumienia terminu "cukier brązowy" i powiązania tego pojęcia z jakością określoną w przepisach prawa krajowego i unijnego.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA.