II GSK 432/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J.S. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne.

W skardze kasacyjnej będący adwokatem J.S. (dalej: skarżący) zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem istnieje ryzyko wydania decyzji o odebraniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z brakiem zastosowania się przez skarżącego do zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji SKO w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] lutego 2019 r., o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, wobec przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Należy też przypomnieć, że postanowieniem z 1 lipca 2020 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że skarżący – pomimo ciążącego na nim obowiązku – nie wykazał zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania tych decyzji. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. W skardze kasacyjnej od wyroku z 29 września 2020 r. skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania wyżej opisanych decyzji.

Złożony w skardze kasacyjnej wniosek jest dopuszczalny, przyjmuje się bowiem, że po oddaleniu skargi skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77).

Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy na wstępie wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849).

Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niego instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ponownie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji argumentuje, że ich wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem istnieje ryzyko wydania decyzji o odebraniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z brakiem zastosowania się przez skarżącego do zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w związku z punktami karnymi, które dawno uległy zatarciu i wykreśleniu z ewidencji prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji, tj. w związku z punktami, które uznaje się za nieistniejące. Ponownie zatem skarżący podnosi tę samą argumentację odnoszącą się w istocie do merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji, która na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest niedopuszczalna. Należy ponownie przypomnieć za sądem pierwszej instancji, że rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi (np. postanowienie NSA z 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Ewentualna niezgodność z prawem decyzji jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, nie stanowi jednak przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepubl.; postanowienie NSA z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 749/18).

Podkreślić również należy, że wprawdzie wykonanie zaskarżonej decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami może wiązać się z pewnymi dolegliwościami związanymi np. z koniecznością osobistego stawiennictwa na badanie, ewentualnym stresem z powodu badania, zaangażowaniem czasowym, jednak nie rodzi to powstania wobec skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków – w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt I OZ 553/20). W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował jednolite stanowisko. Analiza zaś wniosku skarżącego złożonego w tej sprawie nie zawiera argumentacji przemawiającej za uznaniem występowania w sprawie nieodwracalności skutków decyzji czy poniesienia znacznej szkody.

W tej sytuacji, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o skierowaniu na badania psychologiczne podlegał oddaleniu jako nieuzasadniony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.