II GSK 392/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 683/18 w sprawie ze skargi J. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologiczno-inżynierskich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Wr 683/18 na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. J. i R. J. (dalej też: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej też: "SKO", "Kolegium") z [...] czerwca 2018r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2018r.(dalej też: "Starosta") w przedmiocie zatwierdzenia na okres 12 miesięcy "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektowanej budowy słupów linii energetycznej 110 kV [...]".

W motywach rozstrzygnięcia WSA wskazał, że zasadniczą przyczyną sporu prowadzonego pomiędzy skarżącymi a organem jest kwestia uprawnień inwestora do nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Zarówno organ jak i skarżący wychodzą przy tym z założenia, że warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, mających na celu rozpoznanie warunków gruntowych i wodnych, jest uprzednie posiadanie przez inwestora prawa do gruntu, na którym realizowane mają być roboty objęte projektem. Wynikać to ma z art. 80 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2017.2126, dalej: "ustawa"), zgodnie z którym we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się "informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane".

W ocenie Sądu I instancji szczegółowa analiza obowiązujących przepisów nie daje podstaw do formułowania tak jednoznacznej tezy i to z czterech powodów.

Po pierwsze, z art. 85b ustawy expressis verbis wynika, że wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca oddziela problematykę praw inwestora do terenu od problematyki oceny prawidłowości projektu robót geologicznych. Możliwe i dopuszczalne są więc sytuacje, gdy inwestor będzie już posiadał zatwierdzony projekt robót geologicznych, ale nie będzie dysponował prawem do gruntu. W takim przypadku treść art. 85b ustawy uniemożliwia inwestorowi dysponującemu zatwierdzonym projektem robót geologicznych wejście na teren objęty projektem do czasu uzyskania stosownego uprawnienia.

Po drugie, roboty geologiczne o charakterze rozpoznawczym (lub poszukiwawczym) mogą być prowadzone nie tylko w ramach działalności niekoncesjonowanej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ale również w ramach działalności koncesjonowanej. W przypadku zaś działalności koncesjonowanej projekt robót geologicznych załączany jest do wniosku o koncesję (art. 25 ust. 2 ustawy). Udzielana przez organ koncesja stanowi zarazem akceptację załączonego do wniosku projektu robót geologicznych. Koncesja określa bowiem cel, zakres i rodzaj zamierzonych robót geologicznych (art. 31 ust. 1 ustawy). Koncesjonariusz nie musi już uzyskiwać osobnej decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych (zob. art. 80 ust. 1 ustawy). Kwestia praw do terenu w takim przypadku rozstrzygnięta została w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem we wniosku o udzielenie koncesji należy określić prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub "prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca". Wynika z tego, że dla uzyskania koncesji, stanowiącej zarazem urzędową akceptację projektu robót geologicznych, wystarczy, by inwestor "ubiegał się" o prawo do nieruchomości. Nie musi zatem tym prawem dysponować w chwili uzyskania koncesji. W związku z tym od razu powstaje pytanie, jakie racje miałyby przemawiać za tym, by różnicować wymagania w zakresie prawa do terenu w zależności od tego, czy roboty geologiczne wykonywane będą na podstawie koncesji czy też na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. W ocenie Sądu nie ma takich racji. Skoro ustawodawca nie uzależnia udzielenia koncesji od posiadania przez wnioskodawcę prawa do nieruchomości, to tym bardziej nie można takiego warunku stawiać wnioskodawcy ubiegającemu się o decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych dla działalności niekoncesjonowanej, a więc działalności mniej istotnej z punktu widzenia celów realizowanych przez ustawę.

Po trzecie, "informacja o prawach", o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowi jedynie element formalny wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Organ administracji bada jedynie, czy taka informacja została załączona do wniosku. Podkreślić należy, że jest to wyłącznie weryfikacja formalna a nie materialnoprawna. Organ w ramach weryfikacji formalnej nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też nie musi oczekiwać na rozstrzygnięcie takich sporów przez inne organy.

Po czwarte, przesłanki wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu robót geologicznych określa szczegółowo art. 80 ust. 7 ustawy. Stosownie do tego przepisu organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa; 3) rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania nie odpowiadają celowi tych robót. Powołany przepis wyraźnie ogranicza możliwość wydania decyzji negatywnej wyłącznie do przypadków krytycznej oceny projektu robót geologicznych. Nie daje możliwości odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych z innych przyczyn, w tym w sytuacjach, gdy wnioskodawca dopiero ubiega się o uzyskanie prawa do nieruchomości lub też jego prawa do nieruchomości są sporne.

Oceniając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych rozważań WSA stwierdził przede wszystkim, że organy dokonały prawidłowej oceny przedłożonego projektu robót geologicznych. Elementy formalne projektu robót geologicznych wymienione zostały w sposób ogólny w art. 79 ust. 2 ustawy, zaś w sposób szczegółowy w rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 września 2016r. w sprawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U.2016.2033,dalej: "rozporządzenie").

WSA uznał też, że organ nie był uprawniony do rozważania kwestii materialnoprawnych dotyczących prawa inwestora do nieruchomości skarżących, konkludując, że inwestor posiada prawo wstępu na nieruchomość celem bowiem ocena taka nie mieściła się w zakresie przedmiotowym sprawy i nie należała do okoliczności istotnych w sprawie. Wskazał, że spór prowadzony pomiędzy skarżącymi a inwestorem ma charakter cywilnoprawny i rozstrzygnięty może być tylko w postępowaniu cywilnym. Uchybienie organu w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, tak więc nie wystąpiły postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wskazał, że nie neguje faktu, że skarżący podjęli próbę uchylenia się od skutków prawnych złożonego wcześniej oświadczenia woli ustanawiającego służebność przesyłu i w związku z tym kwestionują prawo inwestora do gruntu w toku procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a w ramach toczącego się procesu cywilnego uzyskali nawet zabezpieczenie w postaci zakazu wykonywania na ich nieruchomościach robót geologicznych. Uznał jednak, że wbrew ocenie skarżących nie oznacza to, że inwestor nie może uzyskać decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Taką decyzję organ mógł wydać, pomimo trwającego sporu o prawo do nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji wydanie takiej decyzji nie przesądza o prawie do przystąpienia przez inwestora do realizacji robót w obrębie tych nieruchomości, do których nie ma on prawa lub do których prawa są sporne. Podkreślił, że zgodnie z art. 85b ustawy, wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Skoro inwestor uzyskał zatwierdzenie projektu robót geologicznych na okres 12 miesięcy w okresie tym musi uzyskać niezbędne (bezsporne) tytuły prawne do nieruchomości objętych zakresem projektowanych robót.

W skardze kasacyjnej J. L. (dalej też: "skarżąca") zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. 2 ustawy, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że ustawowy wymóg wskazujący obowiązek zamieszczenia informacji o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane jest jedynie elementem formalnym wniosku o zatwierdzenie projektu robot geologicznych, nie mającym wpływu na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu robot geologicznych;

2. art. 80 ust.2 ustawy, polegające na jego błędnej wykładni, polegającej na tym, że wnioskodawcy składającemu wniosek o zatwierdzenie projektu robot geologicznych przysługują prawa do nieruchomości, będącej własnością skarżącej, co w konsekwencji uzasadniało wydanie pozytywnych decyzji obu organów administracji;

3. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, i uznaniu, że do niniejszej sprawy znajdą zastosowanie przepisy odnoszące się do wydania koncesji na wykonywanie robot geologicznych i górniczych;

4. art. 80 ust. 7 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest przesłanek w okolicznościach przedmiotowej sprawy do odmowy zatwierdzenia projektu robot geologicznych wnioskodawcy z uwagi na ograniczenie możliwości wydania decyzji negatywnej wyłącznie do przypadków krytycznej oceny projektu robot geologicznych;

5. art. 79 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 7 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organ administracji może odmówić zatwierdzenia projektu robot geologicznych wyłącznie w przypadkach nie spełniania przez projekt warunków określonych w art. 79 ust.2 oraz przepisach wykonawczych do jego postanowień.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. przejawiające się tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający do uchylenia decyzji organów obu instancji;

2. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 4 k.p.a. przejawiające się tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający do uchylenia decyzji organów obu instancji;

3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przejawiające się tym, iż Sąd nie zawiesił postępowania wywołanego skargą wobec okoliczności, że przed Sądem Rejonowym w G. toczy się pomiędzy wnioskodawcą a skarżącą spor o prawo do nieruchomości (w tym spor co do prawa dysponowania nieruchomością na cele robot geologicznych) pod sygn. akt I C 1208/17, jako postępowania mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi przed WSA.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec odpowiednio ukształtowanego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków Sądu I instancji (uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09). Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego Sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy także ograniczyć się do przytoczenia przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji, gdyż prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga indywidualnego ich uzasadnienia, w odniesieniu do poszczególnych przepisów (wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle wyżej przedstawionych zasad stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały NSA z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał podniesione zarzuty, uznając za możliwą co do istoty ich rekonstrukcję, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna, w niniejszej sprawie, została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie mniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.Zwłaszcza, gdy w kontekście sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutu formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podkreślić należy również, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zgłoszonych w pkt II. 1. - II. 3. 2. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz . art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należy, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie może zostać uznany za zasadny zarzut niezastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 97 pkt 4 k.p.a.).

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub Sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się więc sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub Sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 6 do art. 97 i powołany tam wyrok NSA z 23 maja 2017r., sygn. akt II OSK 1817/16; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 523 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 432/15).

Podnoszona przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowego, w tym także w omawianej podstawie kasacji, okoliczność, nie zawieszenia przez Sąd postępowania do czasu rozstrzygnięcia się sporu o prawo do nieruchomości jako postępowania mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi przed WSA, nie wyczerpuje przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017r., poz. 2126, dalej: "u.g.g.") a konkretnie art. 80 ust 2 tej ustawy.

Wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu robót geologicznych spełniał wymagania formalne określone w art. 80 ust. 2 ustawy. Do wniosku załączono bowiem informację o posiadanych prawach do terenów objętych zakresem robót (w większości służebności przesyłu, w jednym przypadku decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości).

Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 80 ust. 2 u.g.g. nie dotyczy samego projektu robót geologicznych, lecz wyłącznie treści wniosku o zatwierdzenie takiego projektu. Sprawa której przedmiot wyznacza wniosek inwestora, dotyczy zatwierdzenia projektu robót geologiczno-inżynierskich, których celem jest rozpoznanie warunków geologiczno-inżynierskich dla wykonania określonych robót budowalnych a nie zatwierdzenia projektu budowlanego tych robót. Informacja o prawach, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowi jedynie element formalny wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Organ administracji bada jedynie, czy taka informacja została załączona do wniosku. Podkreślić należy, że jest to wyłącznie weryfikacja formalna a nie materialnoprawna. Organ w ramach weryfikacji formalnej nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też nie musi oczekiwać na rozstrzygnięcie takich sporów przez inne organy.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy, projekt robót geologicznych określa w szczególności: 1) cel zamierzonych robót oraz sposób jego osiągnięcia; 2) rodzaj dokumentacji geologicznej mającej powstać w wyniku robót geologicznych; 3) harmonogram robót geologicznych; 4) przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne; 5) przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych, rekultywacji gruntów, a także czynności mające na celu zapobieżenie szkodom powstałym wskutek wykonywania zamierzonych robót. Szczegółowy zakres treściowy projektu określony został w rozporządzeniu, przy czym zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia, projekt robót geologicznych składa się z części tekstowej i graficznej, zaś zawarty w części tekstowej opis zamierzonych robót geologicznych uzależniony jest od celu tych robót.

Złożony projekt robót geologicznych, dotyczył zbadania warunków geologiczno-inżynierskich w podłożu projektowanej budowy dwutorowej linii napowietrznej 110kV relacji [...] (Etap I - od słupa [...] do słupa [...], Etap II - od słupa [...] do słupa [...]) w tym: wykonanie 8 otworów do głębokości 6,0 m p.p.t. (łącznie 48,0 mb), wykonanie otworów wiertnicą mechaniczną typu UNIMOG w średnicy rur 0 160 mm (metodą obrotową, na sucho, przy użyciu świdrów rurowych i łyżek wiertniczych), zlikwidowanie otworów po zakończeniu prac poprzez zasypanie urobkiem z ubiciem, w kolejności przewierconych warstw, prowadzenie na bieżąco podczas wiercenia opisu makroskopowego przewiercanych gruntów, w przypadku nawiercenia poziomu wody dokonanie pomiarów głębokości zwierciadła wody aż do stabilizacji lustra, pobieranie w trakcie prac terenowych próbek gruntu (o naturalnym uziarnieniu i zachowanej wilgotności) oraz wody dla potrzeb wykonania projektowanych badan laboratoryjnych (z każdej odmiennej warstwy gruntowej i nie rzadziej niż co 1 m przy odmiennym układzie warstw oraz nie rzadziej niż co 3 m przy powtarzalności serii warstw), przeprowadzenie sondowań dynamicznych (sondą lekką ZDPL) w celu oznaczenia stopnia zagęszczenia gruntów niespoistych, przeprowadzenie badań laboratoryjnych pobranych próbek (oznaczenie stopnia zagęszczenia, stopnia plastyczności, wilgotności naturalnej, gęstości objętościowej, kąta tarcia wewnętrznego, endometrycznego modułu ściśliwości pierwotnej, modułu odkształcenia pierwotnego), określenie agresywności wody gruntowej w stosunku do betonu I żelbetu, tyczenie i niwelacja punktów badawczych, co kwalifikuje się pod pojęcie robót geologicznych. Wykonanie otworów badawczych nie stanowi zaś robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego ale element prac geologicznych, dla których samodzielną podstawę stanowią przepisy Prawa geologicznego i górniczego.

Trafnie Sąd I instancji podzielając ustalenia organów wskazał, że przedłożony do oceny projekt zawierał wymagane prawem elementy treściowe, tj.: cel prac, charakterystykę terenu, budowę geologiczną i warunki wodne, zakres projektowanych prac i ich wpływ na środowisko, wykorzystane materiały archiwalne i akty prawne, a nadto mapę przeglądową, środowiskową i dokumentacyjną. Projekt zawierał również przewidywany profil otworu, projekt geologiczno-techniczny otworu, przekrój geotechniczny i profil archiwalny otworu. Wskazać też należy, że mając na uwadze definicje pojęcia "praca geologiczna" oraz "roboty geologiczne" (art. 6 ustawy), przedłożony projekt dotyczy prac geologicznych do których znajdują zastosowanie przepisy omawianej ustawy, co wprost wynika z art. 1 pkt 1 tego aktu.

Wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu robót geologicznych spełniał więc wymagania formalne określone w art. 80 ust. 2 ustawy. Do wniosku załączono bowiem informację o posiadanych prawach do terenów objętych zakresem robót. Nawet w przypadku, gdy prawo to jest sporne, wymóg formalny z art. 80 ust. 2 ustawy uznać należało za spełniony. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała zatem znaczenia okoliczność toczenia się przed Sądem Rejonowym w Głogowie sprawy I C 1208/17 o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (prawomocnie zakończonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Legnicy z 27 lutego 2020r., poprzez oddalenie powództwa skarżących).

Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 85b ustawy, wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca oddziela problematykę praw inwestora do terenu od problematyki oceny prawidłowości projektu robót geologicznych, a treść art. 85b ustawy uniemożliwia inwestorowi dysponującemu zatwierdzonym projektem robót geologicznych wejście na teren objęty projektem do czasu uzyskania stosownego uprawnienia.

Natomiast przesłanki wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu robót geologicznych określa szczegółowo art. 80 ust. 7 ustawy. Stosownie do tego przepisu organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa; 3) rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania nie odpowiadają celowi tych robót. Powołany przepis wyraźnie ogranicza możliwość wydania decyzji negatywnej wyłącznie do przypadków krytycznej oceny projektu robót geologicznych. Nie daje możliwości odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych z innych przyczyn, w tym w sytuacjach, gdy wnioskodawca dopiero ubiega się o uzyskanie prawa do nieruchomości lub też jego prawa do nieruchomości są sporne.

Co istotne pomimo powołania w zarzutach skargi kasacyjnej jako naruszonych przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., to w jej uzasadnieniu w żaden sposób nie przedstawiono argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 3 § § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym i stanowi, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że WSA skontrolował działalność organów i wydał wyrok. Kontrola przez WSA była kontrolą w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. WSA trafnie odniósł się do istoty sprawy i powołał na poparcie swojego stanowiska odpowiednie przepisy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, co w niniejszej sprawie skutecznie nie nastąpiło.

W konsekwencji,wobec wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych z art. 80 ust. 7 ustawy, zaistniały podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.