II GSK 372/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 938/18 w sprawie ze skargi P.J. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 1 marca 2018 r. nr DEM.WKK.2.051.6.2018.ML.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymiany dyplomu kierownika robót nurkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Postanowieniem z 5 stycznia 2018 r. znak WDM1-AO-7640-2/18, Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek P.J. (skarżący, strona) o wymianę dyplomu kierownika robót nurkowych.

Wskazał, że skarżący złożył 8 grudnia 2017 r. wniosek o wymianę dyplomu kierownika robót nurkowych nr 782/98, wydanego 20 kwietnia 1998 r., zawierającego uprawnienia do kierownika robotami nurkowymi do głębokości 13 metrów oraz ekipą do 3 nurków. Skarżący wniósł o wymianę dyplomu na aktualnie obowiązujący.

Zdaniem organu zgodnie z art. 32 oraz art. 34 ustawy z 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (w brzmieniu Dz.U. z 2003 r. nr 199 poz. 1936 aktualnie tekstu jednolitego Dz.U. z 2017 r. poz. 1970 - dalej jako ustawa) dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywani zawodów, o których mowa w art. 19, tj. m.in. kierowników prac podwodnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie 25 maja 2004 r. Okres ważności dyplomu oraz okres, który ustawodawca przewidział na wymianę dokumentu upłyną z dniem 25 maja 2009 r.

Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wymiany przedmiotowego dyplomu.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 16 października 2015 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka oraz dziennika prac podwodnych, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. poz. 1794) wymianie na aktualnie obowiązujące wzory dokumentów podlegają dyplomy kierownika prac podwodnych II i I klasy wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka i dziennika prac podwodnych oraz wzorów tych dokumentów (Dz.U. nr 184 poz. 1904 ze zm.).

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem z 1 marca 2018 r. nr DEM.WKK. 2.051.6.2018.ML.2, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym wniosek o wymianę dyplomu kierownika robót nurkowych na aktualnie obowiązujący dyplom nie może zostać rozpatrzony. Przepisy obowiązującej ustawy przewidywały wymianę dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe do dnia 25 maja 2009 r. i do tego dnia wszyscy zainteresowani, czynni zawodowo nurkowie i kierownicy prac podwodnych, byli zobowiązaniu do wymiany swoich dokumentów potwierdzających kwalifikacje. Po tym terminie ustawodawca nie przewidywał już takiej wymiany. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym skarżący może uzyskać dyplom kierownika robót nurkowych wyłącznie na zasadach właściwych dla przyznania dyplomu, które określają przepisy art. 20 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka oraz dziennika prac podwodnych, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. 2015 r. poz. 1794 ze zm.).

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 938/18 oddalił skargę P.J. na ww. postanowienie Ministra.

Wyjaśnił, że przewidziany przez ustawodawcę przepis przejściowy art. 32 ustawy, utrzymywał ważność dokumentów potwierdzających uprawnienia do wykonywania zawodu nurka, a także umożliwiał wymianę dokumentów, wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia jej wejścia życie. W świetle powyższego okres ważności otrzymanego przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 1998 r. dyplomu kierownika robót nurkowych, zgodnie z dyspozycją przepisu przejściowego, upływał z dniem 25 maja 2009 r. W sprawie bezsporne jest, że w okresie tym skarżący nie wystąpił do organu właściwego z wnioskiem o wymianę posiadanego dokumentu na aktualnie obowiązujący dyplom, co skutkowało utratą jego ważności.

Zważywszy na powyższe, w ocenie WSA nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że utrata ważności dyplomu kierownika robót nurkowych jest następstwem niedochowania przez organ należytej staranności związanej z koniecznością powiadomienia go o zmianie przepisów prawa. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa, wywodzącą się z prawa rzymskiego ignorantia iuris nocet (łac. nieznajomość prawa szkodzi) nie można zasłaniać się nieznajomością normy prawnej. W praktyce powyższa zasada wyraża się tym, że nikt nie może podnosić, iż zachował się niezgodnie z normą dlatego, że nie wiedział o jej istnieniu. Tym niemniej dla poprawnego stosowania tej zasady konieczne jest, aby wszystkie akty prawne były publikowane w sposób umożliwiający każdemu zapoznanie się z ich treścią. W Polsce jest to realizowane poprzez obowiązek publikacji powszechnie obowiązujących źródeł prawa w Dzienniku Ustaw, a pozostałych aktów w Monitorze Polskim.

Ustawa z 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 24 listopada 2003 r. Okres przejściowy umożliwiający wymianę dokumentów kwalifikacyjnych w okresie 5 lat od dnia ogłoszenia ustawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest okresem wystarczającym na zapoznanie się z nowymi przepisami oraz dokonanie stosownych czynności w celu zachowania kwalifikacji zawodowych. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że skarżący nie miał możliwości wymiany przedmiotowego dyplomu. Jako profesjonalista w danej dziedzinie obowiązany był znać i przestrzegać przepisy prawa dotyczące jego uprawnień i obowiązków oraz podejmować działania mające na celu przeciwdziałanie ich utracie.

W art. 61 Konstytucji RP zagwarantowano każdemu prawo do informacji publicznej, w tym możliwość uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Polskie prawo gwarantuje, że ustawa jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym, a warunkiem wejścia w życie jest jej ogłoszenie (art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Nie można pominąć faktu, iż na etapie prac legislacyjnych nad ustawą prawo gwarantuje możliwość konsultacji publicznych z grupami bezpośrednio związanymi z daną materią ustawową. W trakcie prac nad projektem ustawy o wykonywaniu prac podwodnych organy skupiające nurków zawodowych miały zapewnioną możliwość takiego współdziałania zatem zarzut nawiązujący do braku szczególnego nadzoru nad wprowadzaniem ww. ustawy uznać należy za bezzasadny.

Podsumowując, obecnie obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują możliwości wymiany posiadanego przez skarżącego dyplomu kierownika robót nurkowych z 1998 roku, na aktualnie obowiązujący dyplom. Złożony przez skarżącego w dniu 8 grudnia 2017 r. wniosek o wymianę dyplomu na aktualnie obowiązujący dyplom nie mógł zatem zostać rozpatrzony przez organ. Przepisy obowiązującej ustawy o wykonywaniu prac podwodnych przewidywały wymianę dyplomu kierownika robót nurkowych wyłącznie do dnia 25 maja 2009 r. Do tego dnia wszyscy zainteresowani, czynni zawodowo nurkowie i kierownicy prac podwodnych, byli zobowiązani do wymiany swoich dokumentów potwierdzających kwalifikacje, po tym terminie ustawodawca nie przewiduje takiej wymiany. Wobec powyższego, brak podstawy prawnej dla dokonania ww. czynności uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.J., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych (Dz. U. 2017.1970) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że po 25 maja 2019 r. Skarżący stracił możliwość wymiany dokumentów uprawniających go do wykonywania zawodu nurka;

2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uznanie, że pomimo faktu, że Skarżący otrzymał uprawnienia posiadając właściwe kwalifikacje oraz składając dokumentację wymaganą w czasie, w którym o te uprawnienia wnioskował, musieć przechodzić od nowa przez całą procedurę nadawania uprawnień.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponieważ nie zostały pokryte w całości ani w części.

W uzasadnieniu podniosła, że dokonując literalnej wykładni art. 32 ustawy nie można dojść do wniosku, że po upływie przewidzianego w nim czasu (czyli po 25 maja 2009 r.) dokumenty nie mogą zostać wymienione - zaniechanie wymiany dokumentów, zgodnie z treścią tego przepisu, skutkuje jedynie utratą ich ważności do czasu dokonania wymiany. WSA uznając, że treść tego przepisu nie tylko powoduje nieważność dokumentu, ale również powoduje brak możliwości ich wymiany po upływie przewidzianego okresu, kierował się wykładnią rozszerzającą. Zgodnie z doktryną wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba, że istnieją ważne racje, by nadać im interpretacje rozszerzającą lub zwężającą. Ponadto w doktrynie panuje pogląd, że wykładnię rozszerzającą można stosować podczas interpretacji wolności i uprawnień. W przedmiotowej sprawie zastosowanie wykładni rozszerzającej spowodowało, że Skarżącemu odebrane zostało prawo do wymiany dokumentów i odzyskania ważności uprawnień, do czego taka wykładnia nie powinna prowadzić. WSA w celu ochrony uprawnień Skarżącego powinien kierować się wykładnią literalną treści art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych i uznać, że dokumenty uprawniające Skarżącego do wykonywania zawodu nurka rzeczywiście utraciły ważność po 25 maja 2009 r., jednak nie oznacza to, że nie mogą obecnie podlegać wymianie.

Dokumenty uprawniające Skarżącego do wykonywania zawodu nurka zostały wydane bezterminowo. Sąd uznając, że zgodnie z treścią art. 32 ustawy Skarżący nie może obecnie wymienić dokumentów uprawniających go do wykonywania zawodu nurka naruszył zasadę lex retro non agit.

Skarżący otrzymał uprawnienia posiadając właściwe kwalifikacje oraz składając dokumentację wymaganą w czasie, w którym o te uprawnienia wnioskował. Z tego względu Skarżący nie powinien musieć przechodzić od nowa przez całą procedurę nadawania uprawnień, którą przewiduje art. 20 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego gwarantowanego w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92 OTK 1993, z. 2, poz. 41).

V.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny sformułowanych zarzutów podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega w pełni zasadzie dyspozycyjności. Nie jest zatem ani celem ani też istotą tego postępowania dążenie do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niejako niezależnie od przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów. Działanie sądu kasacyjnego ograniczone jest tym samym nakazem rozpatrzenia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych wyliczonych przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje zatem zgodność z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, w zakresie zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Z powyższego wynika zatem, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Sąd ten jest związany zarzutami w środku tym sformułowanymi i jedynym "złagodzeniem" owej zasady, poza uwzględnianą z urzędu nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, jest uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala na nieco szersze zbadanie sprawy, jednakże jedynie w zakresie jaki możliwy jest do wywiedzenia z uzasadnienia środka odwoławczego w połączeniu z konkretnymi zarzutami wyrażonymi w petitum skargi kasacyjnej.

VII.

Zgodnie zatem z przywołaną wyżej zasadą dyspozycyjności skargi kasacyjnej, przeprowadzona w granicach sformułowanych zarzutów kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie dała podstaw do twierdzenia, że jej wynikiem powinno być uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie zostały sformułowane dwa zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które są względem siebie komplementarne. Pełnomocnik strony wskazuje bowiem, że naruszono art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że po 25 maja 2019 r. (zarzut omyłkowo wskazuje ten rok - prawidłowo powinno być 2009) skarżący stracił możliwość wymiany dokumentów uprawniających go do wykonywania zawodu nurka. Uzupełniającym względem tego zarzutu jest zaś zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, podkreślający naruszenie zasad konstytucyjnych, poprzez uznanie, że pomimo faktu, że skarżący otrzymał uprawnienia posiadając właściwe kwalifikacje oraz składając dokumentację wymaganą w czasie, w którym o te uprawnienia wnioskował, musieć ponownie przechodzić od nowa przez całą procedurę nadawania uprawnień.

W okolicznościach sprawy oba zarzuty są jednak niezasadne, albowiem zarówno wydane rozstrzygnięcia organów jak i wyrok WSA, za podstawę prawną orzekania przyjęły przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., zaś normy prawa materialnego nie były bezpośrednio podstawą rozpatrzenia wniosku strony oraz zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały zatem nieprawidłowo sformułowane, gdyż w istocie bazują na jednoznacznym założeniu, nie dającym się inaczej zinterpretować, że w rozpatrywanej sprawie doszło przede wszystkim do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony i odmowy wymiany dyplomu kierownika robót nurkowych, podczas gdy organy odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność procedowania, widzianą przez nie z upływem czasu przewidzianego w intertemporalnym ze swej istoty art. 32 ustawy.

Skarga kasacyjna ani w ramach sformułowanych zarzutów, ani też w ramach uzupełniającego je uzasadnienia, nie podnosi naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., ani nań nawet pośrednio nie wskazuje. Już zatem z tej przyczyny nie jest możliwe przejście do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucanych w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy w sprawie w ogóle nie zakwestionowano przepisu, na mocy którego wydano zaskarżone akty administracyjne i wyrok WSA.

Istnieje przy tym zasadnicza różnica pomiędzy oceną kwestii dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania, od kwestii dotyczącej odmowy wymiany dokumentów w postaci dyplomu kierownika robót nurkowych. Wszelkie rozważania odnośnie do podnoszonych w skardze kasacyjnej zagadnień związanych z materialnym rozumieniem bezterminowego nabycia uprawnień nurkowych, a wymianą jedynie dokumentu, który ma je potwierdzać, są w okolicznościach sprawy niemożliwe do przeprowadzenia właśnie z uwagi na brak ich powiązania z kluczowym przepisem, który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem w tej sprawie uprawniony do tego, aby w wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej granicach orzekania, dokonać oceny sprawy w istocie w kontekście twierdzenia o materialnym znaczeniu uprawnienia, w tym do rozstrzygnięcia, czy posiadany uprzednio dyplom stanowił owo uprawnienie, czy też był tylko jego nośnikiem.

W powyższej sytuacji, wobec niezakwestionowania podstaw wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na względzie sytuację życiową i majątkową skarżącego, któremu przyznano prawo pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał także o zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu przez pełnomocnik wnoszącą skargę kasacyjną, gdyż wynagrodzenie dla ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest w toku postępowania prowadzonego przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w ramach art. 258-261 p.p.s.a.