II GSK 363/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1830/20 w sprawie ze skargi [...] Szpitala [...] w T. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz [...] Szpitala [...] w T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1830/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w T. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim, zasądził od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: Rzecznik), na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 849; dalej: ustawa o prawach pacjenta) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.):

1. uznał praktyki stosowane przez [...] Szpital [...] w T. (dalej: Szpital), polegające na niezapewnieniu właściwej obsady pielęgniarskiej, tj. minimalnych norm zatrudnienia pielęgniarek, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym, o których mowa w art. 8 ustawy, i nakazał ich zaniechanie przez dostosowanie warunków realizacji świadczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.; dalej rozporządzenie MZ z 22 listopada 2013 r.) w zakresie minimalnych norm zatrudnienia pielęgniarek, które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów;

2. zobowiązał Szpital do złożenia w 90-dniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji w zakresie realizacji działań określonych w pkt 1;

3. nadał decyzji w pkt. 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając decyzję Rzecznik wyjaśnił, że w związku z pozyskanymi informacjami uprawdopodobniającymi naruszenie zbiorowych praw pacjentów, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania przez Szpital praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 8 ustawy.

Zgodnie z ustaleniami Rzecznika, poczynionymi na podstawie informacji udzielonych mu przez Szpital, w podmiocie tym 30 grudnia 2019 r. obsadzonych było łącznie 619,11 etatów pielęgniarek i położnych. Szczegółowa analiza wykazu zawierającego dane w zakresie liczby etatów zatrudnionych pielęgniarek i położnych oraz liczby łóżek - z podziałem na poszczególne oddziały - wykazała zaś - w ocenie Rzecznika - nieprawidłowości w poszczególnych oddziałach, w których Szpital zatrudnia mniej etatów, niż wynika to z minimalnych norm zatrudnienia wskazanych w rozporządzeniu. Organ uznał tę praktykę za bezprawną i narażającą pacjentów na utratę życia lub zdrowia. Dlatego, jego zdaniem, w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, co obligowało organ do uznania takich praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Szpital.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że wskazany przez Rzecznika, jako podstawa materialnoprawna, art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta - zgodnie z którym organ ten orzeka w formie decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań - nie może być wykładany i stosowany bez należytego odniesienia do definicji praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.

Definicja ta w zakresie, w jakim dotyczy sprawy, zawarta jest w art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zgodnie z którym przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.

Jak stwierdził WSA, aby móc uznać praktykę Szpitala za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów Rzecznik powinien w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że wynika ona nie tylko z bezprawnego, ale również zorganizowanego zaniechania Szpitala w zakresie zatrudnienia odpowiedniej ilości pielęgniarek, które to zaniechanie ma na celu pozbawienie pacjentów ich praw lub ich ograniczenie (zwłaszcza, jeżeli zamiarem Szpitala jest osiągnięcie w ten sposób korzyści majątkowej). Przesłanki nagannego prawnie działania lub zaniechania podmiotu leczniczego, naruszającego prawa pacjentów, wynikające z hipotezy art. 59 ust. 1 ustawy muszą ponadto wystąpić łącznie, co - zdaniem Sądu I instancji - wprost wynika z niebudzącej wątpliwości treści przepisu.

Tymczasem według WSA, ustalony przez Rzecznika Praw Pacjenta stan faktyczny, jak też stan możliwy do ustalenia na podstawie akt sprawy, nie uprawnia do wniosku, że Szpital w taki właśnie sposób, a więc bezprawnie i zorganizowanie, zaniechał zatrudnienia pielęgniarek, działając dodatkowo w celu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Szpital wielokrotnie podejmował próby zatrudnienia dodatkowych pielęgniarek, zamieszczając w tym celu stosowne ogłoszenia. To, że nie odniosły one zamierzonego przez Szpital skutku, nie było już w żaden sposób zależne od podmiotu leczniczego. Zdaniem Sądu, sam więc fakt ustalenia przez organ niedostatecznej liczby zatrudnionych pielęgniarek - niekwestionowany w sprawie również przez skarżącego - nie jest okolicznością wystarczającą do wydania przez Rzecznika decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy, o ile nie występują enumeratywnie określone przesłanki naruszenia praw pacjentów z art. 59 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy.

WSA przyznał też rację skarżącemu, że art. 8 ustawy o prawach pacjenta dotyczy indywidualnego prawa pacjenta, a nie praw zbiorowych pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, zgodnie z tym artykułem, a wbrew stanowisku Rzecznika, nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 6 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu prawnym wykazania przesłanek ustawowych, niezbędnych dla uznania zaniechania Szpitala w zakresie zatrudnienia odpowiedniej ilości pielęgniarek za rzeczywiście naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta oraz art. 6 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu decyzji w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada przepisom prawa, a działania skarżącego nie miały charakteru naruszeń zbiorowych praw pacjenta,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że organ pominął w uzasadnieniu decyzji wykazania przesłanek ustawowych, niezbędnych dla uznania zaniechania Szpitala w zakresie zatrudnienia odpowiedniej liczby pielęgniarek za rzeczywiście naruszające zbiorowe prawa pacjentów, pomimo że w uzasadnieniu decyzji Rzecznik wykazał przesłanki ustawowe niezbędne dla uznania stosowanych przez Szpital praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta w wyniku jego błędnej wykładni i przyjęciu, że skoro skarżący Szpital podejmuje działania w celu zapewnienia właściwej obsady pielęgniarek, nie można przypisać mu, że bezprawnie i zorganizowanie zaniechał zatrudnienia pielęgniarek, działając w celu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów, podczas gdy właściwa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że niezapewnienie przez podmiot leczniczy zgodnej z przepisami obsady personelu medycznego należy uznać za bezprawne, zorganizowane postępowanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw,

b) art. 8 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 8 tej ustawy dotyczy indywidualnego prawa pacjenta, a nie praw zbiorowych pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1, podczas gdy ustawa ta nie wprowadza ograniczeń w przedmiotowym zakresie, a prawidłowa wykładnia przepisu art. 8 ustawy o prawach pacjenta prowadzi do wniosku, że naruszenie przez Szpital tego artykułu może być kwalifikowane jako naruszenie zbiorowych praw pacjentów i co za tym idzie, niezapewnienie przez podmiot leczniczy zgodnej z przepisami obsady personelu medycznego należy uznać za bezprawne, zorganizowane postępowanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym.

Wskazując na powyższe zarzuty, Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów. Rzecznik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów, a także zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Znaczy to, że sprawa nie podlegała rozpoznaniu w jej całokształcie, lecz kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim, za nieskuteczny uznać należało zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Prawidłowo sformułowany zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.

Przypomnieć zatem należy że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd pierwszej instancji wskazał, że przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów - o której mowa w art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Na gruncie powyższych regulacji WSA wywiódł, że przesłanki nagannego prawnie działania lub zaniechania podmiotu leczniczego, naruszającego prawa pacjentów, wynikające z hipotezy art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta muszą wystąpić łącznie, w szczególności Sąd ten wskazał, że uznanie praktyki Szpitala za naruszającą zbiorowe praw pacjenta wymaga stwierdzenia nie tylko bezprawności ale również zorganizowanego zaniechania - w tym przypadku w zakresie zatrudnienia odpowiedniej ilości pielęgniarek - celem pozbawienia pacjentów ich praw lub ograniczenia tych praw, zwłaszcza jeżeli zamiarem szpitala jest osiągnięcie w ten sposób korzyści majątkowej.

Przedstawiona interpretacja pojęcia praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów odpowiada zatem literalnemu brzmieniu art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz poglądom wyrażanym w orzecznictwie i – co istotne z punktu widzenia powołanego na wstępie art. 183 p.p.s.a. - w istocie skargą kasacyjną kwestionowana nie jest.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że skarżący kasacyjnie organ w zarzucie sformułowanym w pkt. 2a skargi kasacyjnej wskazał, że błędna wykładnia 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wobec podejmowania działań w celu zapewnienia właściwej obsady pielęgniarskiej nie można Szpitalowi przypisać bezprawnego i zorganizowanego zaniechania zatrudnienia pielęgniarek - w celu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów, podczas gdy (według organu) niezapewnienie przez podmiot leczniczy zgodnej z przepisami obsady personelu medycznego należy uznać za bezprawne, zorganizowane postępowanie mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw.

Powyższe, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza, że skarga kasacyjna nie neguje przyjętego przez WSA rozumienia praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, lecz zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania powołanych przepisów.

Niewątpliwie bowiem ustalenie (w tej sprawie niekwestionowane), że Szpital podejmował działania w celu zapewnienia właściwej obsady pielęgniarskiej, należy do sfery faktu. Ocena zaś, czy stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej, jest kwestią stosowania prawa. Błąd w subsumcji to uchybienie prawu materialnemu - przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. a art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - nawet rozumiany jako zarzut wadliwego zastosowania tych przepisów - także nie mógł być jednak uznany za trafny.

W orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że aby działanie czy zaniechanie podmiotu udzielającego świadczeń było uznane za naruszające prawa pacjenta musi ono być intencjonalne, a nie przypadkowe, nieprzewidziane bądź wymuszone zewnętrznymi okolicznościami oraz najczęściej, gdy jest podejmowane z myślą o określonych korzyściach finansowych (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2021r., sygn. akt II OSK 424/20). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to podziela. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że działanie/zaniechanie - o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - ma być "zorganizowane", a słowa bliskoznaczne tego pojęcia to: zaplanowany, przygotowany, celowy, utworzony, metodyczny.

Co do zasady, nie jest wykluczone, że zaniechania podmiotu leczniczego, co do prawidłowej obsady personalnej mogą świadczyć o stosowaniu praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Jednak to od okoliczności konkretnej sprawy zależy ocena, czy zaniechania w tym zakresie spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta – w szczególności, czy działania/zaniechania mają "zorganizowanego" – w przedstawionym wyżej rozumieniu (vide. powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 424/20, gdzie oceniono przyczyny braków personalnych i zwrócono uwagę na brak dowodów potwierdzających starania celem pozyskania personelu medycznego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy, by uznać, że niezapewnienie właściwej (tzn. zgodnej przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r.) obsady pielęgniarskiej - w sytuacji gdy nie jest negowane ustalenie, że podmiot leczniczy regularnie poszukiwał personelu pielęgniarskiego, poprzez ogłaszanie konkursów celem pozyskania brakującego personelu, co nie przyniosło skutku z uwagi na odczuwalny deficyt tego personelu w służbie zdrowia - nie może być ocenione jako zorganizowane zaniechanie a (tym bardziej) zorganizowane działanie w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W konsekwencji, zasadne było też przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie wszystkie określone tym przepisem przesłanki uznania, że miała miejsce praktyka naruszająca zbiorowe prawa pacjenta, zostały spełnione. Tymczasem - jak już wskazano – przesłanki te, celem prawidłowego zastosowania art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - muszą być spełnione łącznie.

W świetle stanowiska, jakie wyraził w pisemnych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji, niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnie odnośnie do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, że "bezprawność" ma charakter obiektywny, do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że zachowanie koliduje z przepisami prawa, określone działanie może być nieumyślne i brak podstaw do stosowania odnośnie tej przesłanki konstrukcji prawnej winy umyślnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozumienie "bezprawności" i "bezprawność" niezatrudnienia odpowiedniej liczby pielęgniarek jest bowiem poza sporem. Nie brak spełnienia przesłanki "bezprawności" legł u podstaw rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze za skuteczny nie mógł być też uznany zarzut błędnej wykładni art. 8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z nim, pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym. Przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych osoby wykonujące zawód medyczny kierują się zasadami etyki zawodowej określonymi przez właściwe samorządy zawodów medycznych.

Wprawdzie literalnie brzmienie przytoczonego przepisu stanowi o prawie pacjenta (w liczbie pojedynczej), nie znaczy to jednak, że dotyczy on tylko prawa indywidualnego pacjenta. Skład orzekający przychyla się do stanowiska, że ustawodawca regulując materię zbiorowych praw pacjentów objął ochroną administracyjnoprawną pacjentów (aktualnych i potencjalnych) traktowanych jako zbiorowość, przy czym o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów można mówić, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego pacjenta, znajdującego się w podobnych okolicznościach. Tak więc naruszenie prawa ustanowionego omawianym przepisem (art. 8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta) może by uznane za naruszenie praw pacjentów. Takie rozumienie art. 8 powołanej ustawy nie pozostaje w sprzeczności z zawartą w art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta regulacją, że nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

Omówiona kwestia o tyle nie ma istotnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy, że - jak już wskazywano - bez względu na prawidłowość odczytania znaczenia regulacji zawartej w tym przepisie Sąd pierwszej instancji nie kwestionował "bezprawności" stwierdzonego stanu rzeczy, tj. braków w zatrudnieniu pielęgniarek, w ilości odpowiadającej wymogom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania – sformułowane w pkt 1 a i b skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim uchylenie decyzji wskutek błędnego - w ocenie autora skargi kasacyjnej – przyjęcia, że działanie skarżącego nie miało charakteru naruszeń zbiorowych praw pacjentów, nie popiera zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skład orzekający podziela wyrażany na gruncie przytoczonej regulacji pogląd, że do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taki stan rzeczy w rozpatrywanym przypadku miejsca nie miał. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi natomiast podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.(por. wyroki NSA: z 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1009/20, z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1091/20).

Postawienie zarzutu naruszenia "naruszenia przepisów postępowania", a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej) - mimo że powołany przepis p.p.s.a. jest zawarty w ustawie regulującej procedurę sądową - uznać należy w istocie za zarzut naruszenia prawa materialnego, który był już przedmiotem rozważań (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się zaś do zarzutu z pkt 1b skargi kasacyjnej, trzeba wskazać, że wprawdzie WSA stwierdził, że w uzasadnieniu prawnym decyzji nie wykazano przesłanek ustawowych niezbędnych do uznania zaniechania szpitala w zakresie zatrudnienia odpowiedniej ilości pielęgniarek za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Z ogółu pisemnych motywów wyroku wynika jednak, że w ocenie WSA, ustalony przez Rzecznika Praw Pacjenta stan faktyczny sprawy jak też możliwy do ustalenia na podstawie akt nie uprawniał do wniosku, że Szpital dopuścił się zaniechania w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Znaczy to, że mimo powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA nie stwierdził niespełnienia wymogów uzasadnienia. Nie miał tym samym podstaw, by organowi zarzucić naruszenie wskazanych przepisów k.p.a.

Mając na uwadze całokształt rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych też względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).