II GSK 354/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 813/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 maja 2019 r. nr BP.501.562.2019.1278.KI13.3237 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 813/19 oddalił skargę A. sp. z o.o. w C. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 i art. 177 § 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: Ip. 6.1.3. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: "u.t.d.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w chwili kontroli nie było podłączone żadne urządzenie manipulujące, a tylko za taki czyn przewidziano karę pieniężna;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Spółki w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak i [...] Inspektora Transportu Drogowego, została wydana bez przeprowadzonego postępowania dowodowego, co powoduje że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie wskazanych organów polegało na oddaleniu wniosków dowodowych mających na celu wyjaśnienie, czy w chwili kontroli urządzenie manipulujące było podłączone czy też, mogło być podłączone w przeszłości. Brak wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że WSA w uzasadnieniu wyroku kategorycznie wypowiada się, że urządzenie manipulujące było podłączone do urządzenia rejestrującego jednak takiej okoliczności nie potwierdzają żadne dokumenty i zeznania, a wnioski dowodowe mające wyjaśnić tą kluczową kwestię były na etapie całego postępowania odrzucane.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: "COVID-19") sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Skarżącej na ww. decyzję. Według Sądu I instancji - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - organy administracji zasadnie ukarały skarżąca spółkę za naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod pozycjami: l.p. 6.1.3 - podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu. W sprawie bowiem bezsporne było, że w toku kontroli drogowej ciągnika siodłowego marki DAF o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2019 r. w miejscowości M., stwierdzono podłączenie niedozwolonego urządzenia manipulacyjnego - wtyku do złącza diagnostycznego OBD/OBD II, EOBD. Powyższe zostało stwierdzone w czasie oględzin dokonanych przez uprawniony warsztat.

Skarga kasacyjna strony skarżącej oparta została na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą jest, że Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Dochowanie takiej reguły rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika stąd, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wtedy, gdy zostało przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Co do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, należy podnieść, że jej autor postawił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że wyże wymienione przepisy stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc Skarżąca, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14).

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w chwili kontroli nie było podłączone żadne urządzenie manipulujące, a tylko za taki czyn przewidziano karę pieniężna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okolicznością bezsprzeczną jest fakt, że w trakcie kontroli nie było żadnych nielegalnych urządzeń podłączonych do tachografu i że kontrolowany kierowca Skarżącej nie korzystał w trakcie kontroli z takich urządzeń. Organy administracji nie udowodniły też czy w ogóle i w jakim przedziale czasowym takie niedozwolone urządzenie było podłączone.

Należy więc przypomnieć, że rozporządzenie 2016/403 klasyfikuje naruszenia przepisów unijnych w transporcie drogowym, wprowadza wykaz ich kategorii, rodzajów. W załączniku do tego rozporządzenia jako druga została wskazana grupa naruszeń przepisów rozporządzenia 165/2014, tj. odnosząca się do tachografów. W lp. 2.9. powołana została podstawa z art. 32 ust. 3 rozporządzenia 165/2014, a mianowicie korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu.

Aby prawidłowo wypełnić ten przepis treścią, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L Nr 74, str. 8; dalej "rozporządzenie 2016/403"), zabronione jest fałszowanie, ukrywanie, likwidowanie i niszczenie danych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. Ponadto, w pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zestawienia lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d. z lp. 2.9. załącznika do rozporządzenia 2016/403 wynika, że implementacja powyższego rozporządzenia została dokonana poprawnie. Należy bowiem mieć na uwadze, że celem wprowadzenia powyższego przepisu rozporządzenia, a następnie przetransponowania jego treści do polskiej ustawy, było wprowadzenie sankcji za naruszenia, których dopuszczają się kierowcy, nieprawidłowo użytkując tachograf, aby zafałszować dane zawarte na karcie kierowcy. Omawiany przepis zakazuje jakiejkolwiek formy manipulowania tachografem, a więc używania jakichkolwiek przedmiotów służących zakłóceniu pracy tachografu oraz wszelkich sposobów ich użycia i zastosowanych technik, jeżeli miałoby to prowadzić do sfałszowania, likwidowania lub zniszczenia danych rejestrowanych przez tachografy. (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 355/20).

Z lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d. wynikają trzy sankcjonowane stany:

- podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf;

- podłączenie do tachografu urządzenia lub przedmiotu przeznaczonego do zafałszowania tych danych;

- korzystanie z takiego urządzenia lub przedmiotu.

Nie ma zatem racji Skarżąca twierdząc, że omawiany przepis sankcjonuje jedynie korzystanie z niedozwolonego urządzenia w trakcie kontroli. Sankcjonowane jest bowiem jakiekolwiek oddziaływanie niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu na tachograf, niezależnie od tego kiedy podłączono niedozwolone urządzenie do tachografu.

Zauważyć przy tym trzeba, że tachograf posiada określone prawem elementy i dołączenie do niego jakichkolwiek urządzeń czy przedmiotów, w tym takich, które uniemożliwiają jego prawidłowe funkcjonowanie, uznać należy za nielegalne. (por. art. 32 ust. 3 rozporządzenia).

Podkreślić należy, iż organy inspekcji oparły swoje ustalenia na materiale dowodowym, którego głównymi składnikami są protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna niedozwolonego urządzenia, protokół oględzin, protokół z czynności urzędowej pokwitowanie zatrzymania rzeczy, karta księgi rejestrowej oraz oświadczenie kierowcy B.S. z dnia 9 marca 2019 r., w którym oświadczył, że zainstalował w pojeździe urządzenie, które ma wpływ na prawidłowe rejestrowanie danych zapisanych w urządzeniu rejestrującym oraz danych zapisanych na karcie kierowcy.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że sankcją z lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d. jest przyłączenie urządzenia lub przedmiotu, które zostało wykonane lub przeznaczone do zakłócania pracy tachografu, a także inne korzystanie z takiego urządzenia. Każde użycie w celu zafałszowania zapisywanej przez tachograf aktywności kierowcy powinno być zakwalifikowane jako wypełniające znamiona wskazane w powyższym przepisie.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, sam wtyk do złącza OBD/OBD II, EOBD jest podłączeniem niedozwolonego urządzenia do tachografu. Powyższy wtyk umożliwia podłączanie dalszych urządzeń służących do przerabiania danych przez tachograf. Ujawnione przeróbka oraz urządzenie są tak zaawansowane i złożone, że nie jest możliwe ich przeprowadzenie wyłącznie przez jedną osobę. W rozpatrywanej sprawie kierowca miał sam przyznać stronie, iż podłączał kiedyś niedozwolone urządzenie do tachografu. Oznacza to, iż takie urządzenia były stosowane już w przeszłości. Powyższe dowodzi faktu zorganizowanego działania mającego na celu fałszowanie zapisów na tachografie i karcie kierowcy, w pojeździe należącym do strony skarżącej kasacyjnie, za którego stan techniczny odpowiada.

Tym samym stan faktyczny niniejszej sprawy podlegał subsumcji do lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d., co prawidłowo przyjął Sąd I instancji w ślad za organami.

Wobec tego, skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.