II GSK 299/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1174/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od (...) solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1174/18, w sprawie ze skargi B. S. i A. S. (dalej w skrócie: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej w skrócie: organ) z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr BP.501.819.2018.1238.RZ9.4352/4353 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2018 r., nr WITD.DI.0152.IX1275/230/18, uznając argumenty skarżących, że stwierdzone uchybienie (brak wyposażenia w boczną tablicę kierunkową) nie może być kwalifikowane jako naruszenie warunków technicznych wykonywania regularnego przewozu osób, gdyż warunki techniczne odnoszą się do stanu technicznego pojazdu warunkującego bezpieczeństwo kierowcy, pasażerów i innych uczestników ruchu drogowego, do których nie należy wymóg wyposażenia pojazdu w tablice kierunkowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tle § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz określenia ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm., zwane dalej: rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r. lub rozporządzenie) powstało sporne zagadnienie czy boczna tablica kierunkowa stanowi warunek techniczny, którego niespełnienie pociąga za sobą obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art 92 a u.t.d. w zw. z pkt 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy w wysokości 5000 zł, czy też stanowi brak wyposażenia sankcjonowany w pkt 2.5.2. załącznika karą w wysokości 2000 zł. Problem ten budził również wątpliwości w orzecznictwie, natomiast WSA rozstrzygający tę sprawę przychylił się do stanowiska wyrażonego w zdaniu odrębnym sędziego NSA Zbigniewa Czarnika do wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r. o sygn. II GSK 4852/16. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie wskazano, że ponieważ ustawa o transporcie drogowym oraz ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest wyżej wspomniane rozporządzenie i tylko na tej podstawie, że wymóg posiadania tablicy kierunkowej umieszczono w Dziale III tego rozporządzenia zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" przyjmować, że stanowi ona element szeroko pojmowanych warunków technicznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że boczna tablica kierunkowa w autobusie nie jest związana z tak rozumianymi właściwościami pojazdu, a przez to nie może być warunkiem technicznym w rozumieniu pkt 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jest ona wyłącznie jednym z elementów informujących pasażera o kierunku kursu i tylko taka jest jej rola.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) prawa materialnego, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., zwanej dalej: p.r.d.) oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., przez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganych przepisami ww. rozporządzenia tablic kierunkowych, podczas gdy z wykładni przywołanych przepisów wynika, że wyposażenie autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu;

2) prawa materialnego, art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., dalej: u.t.d.) oraz lp. 2.5.1 i lp.2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. przez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w przepisie lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), lecz z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne, w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że za brak tablic kierunkowych bocznych nie można nałożyć kary na podstawie lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a należy nałożyć karę na podstawie Ip. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 13 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi, którym WSA uchylił decyzję GITD nakładającą na skarżących karę pieniężną za naruszenie przewidziane w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym narusza przepisy o wykonywaniu przewozu drogowego osób (lp. 2) wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez autora skargi kasacyjnej, poza sporem pozostaje więc, że w dniu kontroli skarżący wykonywali krajowy transport drogowy osób, na linii regularnej, a autobus, którym był wykonywany przewóz nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy sankcją określoną w Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro w wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 p.r.d. rozporządzeniu MI z 31 grudnia 2002 r. w § 18 określającym liczne wymagania dotyczące warunków technicznych jakie powinien spełniać autobus wymieniono również tablice kierunkowe, a z § 21 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że autobus regularnej komunikacji powinien być wyposażony w tablice kierunkowe o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 tj. czołową i boczną, to znaczy że ten element wyposażenia wchodzi w zakres szerszego pojęcia warunków technicznych. Na poparcie swojej tezy autor skargi kasacyjnej odwołał się do szeregu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 14 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1269/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z 15 marca 2019 r. (sygn. akt II GSK 40/17 i II GSK 246/17), z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt II GSK 2540/16), z 19 czerwca 2018r. (sygn. akt II GSK 2540/16), z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3491/16), z 7 grudnia 2018 r. (sygn. akt 3938/16), z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3491/16), z 28 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3563/15), z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1556/14), z 23 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1100/14), z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2403/13), z 17 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 904/13) i z 4 listopada 2011 r.(sygn. akt II GSK 1173/10). Stanowisko, jakie w tych orzeczeniach zajmowano, było odmienne od prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz w cytowanym w nim zdaniu odrębnym. W tej sytuacji należy przyjąć, że stanowisko odnośnie do wykładni oraz stosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości to stanowisko, uznając że jest ono trafne również w okolicznościach tej sprawy.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię przez Sąd art. 66 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. Powołany art. 66 ust. 1 p.r.d. stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia.

Jak trafnie wskazuje się w ww. orzeczeniach NSA, wykładnia przepisów rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. Istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. Ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Wykładnia systemowa wewnętrzna sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami (por. uchwałę NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 3/01).

W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III tego rozporządzenia.

A zatem, mimo że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. prawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje to rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 tego rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus.

Wyposażenie w tablicę kierunkową jest zatem warunkiem (wymogiem), który powinien spełniać autobus regularnej komunikacji publicznej. W rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, a pojazd uczestniczący w ruchu – a więc także i pojazd, którym wykonywany jest przejazd regularny, co oznacza również autobus regularnej komunikacji publicznej – ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (art. 66 ust. 1 p.r.d.). Niepewność pasażerów co do trasy przejazdu może zaś w istotny sposób zagrozić tym wartościom, a to poprzez zakłócenie ich realizacji.

Przywołany przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie i w wykonaniu której wydane zostało omawiane rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r., nie może więc pozostawać bez wpływu na prawną kwalifikację braku posiadania przez kontrolowany autobus bocznej tablicy kierunkowej, a to z uwagi na oczywistą w świetle tego przepisu funkcję tablicy kierunkowej. Zasadny okazał się zatem zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji zasadnie też zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że doszło również do naruszenia przez Sąd art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d. oraz lp. 2.5.1. i l.p.2.5.2. załącznika nr 3 do tej ustawy. Należy bowiem uznać, że skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

W konsekwencji należy uznać, że podniesione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. Nie jest bowiem prawidłowy pogląd Sądu zawarty w kontrolowanym wyroku, że organ dokonał niezgodnej z prawem wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. i że niezgodnie z prawem wymierzono karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenie wymienione w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną.

O kosztach postępowania sądowego zasądzonych solidarnie od skarżących na rzecz organu, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu w kwocie 675 zł, orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1804).