II GSK 274/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 754/19 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 2/Z3/II/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 2/Z3/II/19; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. P. 10 989 (dziesięć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 754/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 lipca 2018 r., podczas objazdu dróg prowadzonego przez pracowników służby liniowej stwierdzono umieszczenie konstrukcji reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości Cz., na działce nr ew. [...], w k.m. [...], strona lewa. Na miejscu została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz sporządzono protokół pomiaru reklamy.

Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia osoby trzeciej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania organ ustalił jednak, że odpowiedzialnym za umieszczenie konstrukcji reklamowej w wymienionym pasie drogowym jest strona, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą R. P – P. D.

W związku z tym, postępowanie administracyjne wobec osoby trzeciej zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś w dniu 28 września 2018 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wobec R. P. Strona została poinformowana o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzaniu dowodu. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Pismem z dnia 15 października 2018 r., organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z pouczeniem, że po tym terminie zostanie wydana decyzja administracyjna.

W dniu 26 października 2018 r., pracownicy służby liniowej stwierdzili usunięcie części przedmiotowej konstrukcji reklamowej (pozostawiono fundament o łącznej powierzchni 5,2 m2). Natomiast w dniu 28 października 2018 r. stwierdzono usunięcie pozostałej części ww. konstrukcji z pasa drogowego drogi krajowej [...].

W oświadczeniu, które wpłynęło do organu administracji dniu 29 października 2018 r., strona wyjaśniła, że do zajęcia pasa drogowego doszło na skutek błędnego pozwolenia na budowę. Jednakże, jak podniósł organ, z dokumentacji dołączonej przez stronę, to jest pisma Starosty Będzińskiego z dnia 22 czerwca 2016 r. wynika, że organ budowlany przyjął zgłoszenie budowy reklamy na działce nr ew. [..], która nie stanowi pasa drogowego drogi krajowej [...]. Ponadto – jak wynika z tej dokumentacji – strona została zobowiązana do wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej konstrukcji reklamowej, a w przedłożonych przez stronę materiałach brak jest takiego dokumentu.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) oraz art. 104 § 1 k.p.a., nałożył na stronę karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w miejscowości Cz., w km [...], strona lewa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez usytuowanie w nim konstrukcji reklamowej o całkowitej powierzchni 24,6 m2, za okres od dnia 24 lipca 2018 r., tj. dnia w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego do dnia 27 października 2018 r., w wysokości 92912 złotych.

Strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jej działania nie były celowe, ani zamierzone. Wskazała, że od samego początku działała w dobrej wierze i postępowała tak, aby wszystko było udokumentowane oraz zgodne z obowiązującymi przepisami.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że konstrukcja reklamowa przy drogach krajowych winna być zlokalizowana poza pasem drogowym w odległościach określonych w przepisie art. 43 ust. 1 pkt 3a ustawy o drogach publicznych.

Podniósł, że konstrukcja przedmiotowej reklamy została umieszczona na działce nr ew. [...], strona lewa, pozostającej w pasie drogowym drogi krajowej, której jest zarządcą. Zebrane sprawie dokumenty potwierdzają bezspornie, że granica pasa drogowego drogi krajowej [...] przebiega po granicy działki nr ew. [...]. Sporządzona przez uprawnionego geodetę "Inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego wraz z pomiarem powierzchni konstrukcji reklamowej" potwierdza, że konstrukcja reklamy bezspornie była zlokalizowana na działce nr ew. [...] w Cz., a więc w pasie drogowym drogi krajowej [...].

Organ administracji podkreślił, że na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy nie została udzielona zgoda zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego było samowolne i wyczerpywało znamiona określone w art. 40ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym zapewnienia o braku winy i celowego działania przy zajęciu pasa drogowego drogi krajowej [...] nie mają znaczenia.

Rozpoznając skargę strony na wymieniona decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniósł, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek inne warunki nałożenia kary. Istotne zaś w sprawie okoliczności powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadą informowania stron i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania.

Wyjaśnił, że – jak wynika to z orzecznictwa – właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym uznał, że organ administracji prawidłowo ustalił, że to Skarżący zajmował pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżący jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło w sposób niezawiniony nie mogą odnieść żadnego skutku.

Sąd I instancji podkreślił, że o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, pomiar sytuacyjny reklamy oraz inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego sporządzona przez uprawnionego geodetę. Na podstawie tych dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa nośnika reklamowego. Wobec tych dowodów Skarżący nie podnosił żadnych zastrzeżeń. Wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie ustalone.

Sąd wyjaśnił również, że do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości, czy w inny sposób – z urzędu – informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącego, którego – jako przedsiębiorcę – obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołu pomiaru reklamy z dnia 24 lipca 2018 r., oraz pisma informującego o stwierdzeniu demontażu reklamy. Pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność nośnika reklamowego w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącemu karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało – uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki – na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Powierzchnia reklamy wynika z dołączonej do akt mapy zajęcia pasa drogowego.

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ administracji wagi naruszenia prawa oraz okoliczności niezwłocznego usunięcia stanu niezgodnego z prawem, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Podkreślił, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Podniósł również, że nie ma takiego przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji podniósł również, że okoliczności uzasadniające nałożenie na Skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi są bezsporne i zostały ustalone w granicach obowiązującego prawa. Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony przez skarżącego brak sprzeciwu Starosty na postawienie nośnika reklamowego bowiem zgodę na podejmowanie działań w obszarze pasa drogowego wydaje zarządca drogi. Tym samym posadowienie konstrukcji reklamy na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego wymagało pozyskania zezwolenia zarządcy drogi, a brak takiego zezwolenia uzasadniał nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, zebrane przez organ administracji dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącego we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") na skutek zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie bez zapewnienia stronie prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowaniar które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189f § 1 k.p.a. na skutek:

• niezebrania dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie,

• pominięcia danych ujawnionych w dacie wydania zaskarżonej decyzji na portalu: GEOPORTAL.GOV.PL,

• przyjęcia, że sporna reklama usytuowana została poza obszarami zabudowanymi (na działce [...]), podczas gdy umiejscowiona została w terenie zabudowanym (działka [...]),

• nierozważenia wagi naruszenia prawa oraz pominięcia faktu zaprzestania naruszania prawa;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. na skutek pominięcia załączonego do pisma Skarżącego z dnia 4 października 2019 roku zdjęcia z geoportalu, dostępnego pod adresem: [...] na okoliczność umiejscowienia spornej reklamy na działce [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego drogi krajowej [...] poprzez zlokalizowanie w nim wolnostojącej konstrukcji reklamowej bez zezwolenia zarządcy drogi, co w konsekwencji – i po trzecie – uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 92912 zł stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który – jak wynika z to art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia.

Z punktu widzenia przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, za uprawniony należy uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie okoliczności stanu faktycznego – a mianowicie okoliczność zajmowania bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od 24 lipca 2018 r. do 27 października 2018 r. pasa drogowego drogi krajowej [...] w miejscowości Cz. (działka ewidencyjna nr [...]) poprzez umieszczenie w nim konstrukcji reklamowej o całkowitej powierzchni 24,6 m2 – uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby to zachowanie (działanie) przypisać stronie skarżącej, co uczynił organ administracji publicznej i zaakceptował – jako prawidłową kwalifikację – Sąd i instancji.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tego wniosku podnieść, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11) co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołanych powyżej faktów o zasadniczym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to wobec zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie bez zapewnienia stronie prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu, co miałoby wynikać z naruszenia – jako wzorców kontroli legalności tej decyzji – przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 § 2 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), a ponadto z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a to wobec niezebrania dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, pominięcia danych ujawnionych w dacie wydania zaskarżonej decyzji na portalu: GEOPORTAL.GOV.PL, przyjęcia, że sporna reklama usytuowana została poza obszarami zabudowanymi (na działce [...]), podczas gdy umiejscowiona została w terenie zabudowanym, tj. na działce nr [...] (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), czy też z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., a to wobec pominięcia załączonego do pisma skarżącego z dnia 4 października 2019 r. zdjęcia z geoportalu na okoliczność umiejscowienia spornej reklamy na działce nr [...] (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odwołując się w tej mierze do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a., wymaga bowiem przypomnienia, że celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a., która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu, nie jest – co należy podkreślić – ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; zob. również wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że wobec treści oraz funkcji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje on podstaw, aby w oparciu o jego regulację żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08), a przede wszystkim, że przepis ten nie jest instrumentem służącym kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08), to stawiany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu prawa należało uznać za niezasadny.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogły również odnieść zarzuty z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim na ich gruncie strona skarżąca zmierzała do wykazania wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a ponadto do wykazania istnienia istotnych deficytów postępowania dowodowego w zakresie odnoszącym się do ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie.

Odnosząc się do pierwszej spośród wymienionych kwestii trzeba przede wszystkim stwierdzić – w tym również w odpowiedzi na argumentację strony skarżącej osadzoną na gruncie ustawy Prawo przedsiębiorców oraz regulowanych tą ustawą zasad kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców (s. 8 skargi kasacyjnej) – że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie stanowiło konsekwencji kontroli przedsiębiorcy, lecz konsekwencję wyniku (ustaleń) kontroli pasa drogowego, do której przeprowadzenia właściwy zarządca drogi jest uprawniony i zarazem zobowiązany, co wynika z powierzonych mu w tym zakresie zadań (por. art. 20 ustawy o drogach publicznych).

Jeżeli wszczęcie oraz prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostało poprzedzone kontrolą miejsca usytuowania spornej reklamy, to siłą rzeczy nie sposób było oczekiwać stosowania przez organ administracji dla potrzeb przeprowadzenia tejże kontroli przepisów art. 10 § 1, czy też art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., skoro postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte. To wynik kontroli pasa drogowego drogi krajowej miał bowiem miarodajne znaczenie dla ustalenia zaistnienie okoliczności zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy, determinując tym samym ocenę odnośnie do zaktualizowania się przesłanek podjęcia z urzędu stosownych działań procesowych, a mianowicie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec podmiotu, któremu należało przypisać wymienione naruszenie, albo odstąpienia od podejmowania tychże działań.

W związku z tym więc, że przeprowadzona w dniu 24 lipca 2018 r. kontrola miejsca usytuowania spornej konstrukcji (nośnika reklamowego) nie była dowodem z oględzin, a jedynie rutynowymi działaniami kontrolnymi zarządcy drogi, to strona skarżąca siłą rzeczy nie mogła w niej uczestniczyć, albowiem przed wszczęciem postępowania w rozpatrywanej sprawie – co nastąpiło w dniu 28 września 2018 r. – nie była jeszcze jego stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli przy tym, z wymienionej kontroli został sporządzony stosowny protokół oraz dokumentacja fotograficzna, a także – sporządzona przez uprawnionego geodetę – dokumentacja geodezyjna pt. "Inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego wraz z pomiarem powierzchni konstrukcji reklamowej", którą organ administracji otrzymał w dniu 23 sierpnia 2018 r., zaś wymienione dokumenty, jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zostały włączone do materiału dowodowego sprawy i strona nie była pozbawiona prawa, ani też możliwości zapoznania się z nimi, w tym także przeciwstawienia im innych dowodów, czy też odmiennej ich oceny, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie miałyby zaktualizować się przesłanki oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to w związku z brakiem zapewnienia stronie prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu (por. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 274/12).

W odniesieniu natomiast do drugiej spośród wymienionych kwestii, trzeba podnieść, że oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznym oraz ich dostateczności dla przypisanie stronie skarżącej naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie mogą uzasadniać twierdzenia, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania istnienia istotnych deficytów postępowania dowodowego w zakresie odnoszącym się do ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie.

Wbrew jej twierdzeniom, zebrane w sprawie dowody, w tym sporządzony w trakcie kontroli pasa drogowego protokół oraz dokumentacja fotograficzna, a zwłaszcza sporządzona przez uprawnionego geodetę dokumentacja geodezyjna pt. "Inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego wraz z pomiarem powierzchni konstrukcji reklamowej", a ponadto wypis z rejestru gruntów oraz wyrys mapy ewidencyjnej, ponad wszelką wątpliwość potwierdzają zasadność wniosku, że sporny nośnik reklamowy został usytuowany w pasie drogowym drogi krajowej [...], na działce ewidencyjnej nr [...]. W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że wymienionej dokumentacji geodezyjnej – wobec jej waloru – nie sposób jest skutecznie przeciwstawić danych oraz zdjęcia, które zostały pozyskane z portalu geoportal. Niezależnie bowiem od funkcjonalności wskazanego portalu, jako źródła wiedzy, a także celów którym służy gromadzenie oraz udostępnianie danych z tego portalu, zawarte w nim informacje z całą pewnością nie mogą służyć miarodajnemu ustaleniu biegu oraz granic pasa drogowego. Może temu bowiem służyć stosowna źródłowa dokumentacja geodezyjna oraz stosowne czynności kontrolne, których rezultat materializuje się w treści sporządzonych protokołów oraz dokumentacji fotograficznej. Wobec ich waloru stanowiącego konsekwencję sporządzenia ich w stosownym trybie oraz w określonej formie przez uprawnione do tego osoby, to one właśnie mogą stanowić miarodajne źródło ustaleń w omawianym i spornym w sprawie zakresie, a mianowicie w zakresie odnoszącym się do ustalenia okoliczności zaistnienia stanu naruszenia pasa drogowego przez umieszczenie w nim – bez zezwolenia zarządcy drogi – obiektu lub urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, albo – co także trzeba podkreślić – okoliczności przeciwnej.

Wobec tego więc, że w omawianym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się w istocie rzeczy do przeciwstawiania zebranym w sprawie dowodom danych oraz zdjęcia, które zostały pozyskane z portalu geoportal, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w zakresie odnoszącym się do lokalizacji spornej reklamy w terenie, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia były wadliwe i nieprawidłowe.

Nie mniej jednak, nie sposób jest odmówić racji stronie skarżącej w zakresie, w jakim zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważa z pozycji stanowiska o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 189f § 1 k.p.a. a to wobec "[...] nierozważenia wagi naruszenia prawa oraz pominięcia faktu zaprzestania naruszania prawa." (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dość bowiem, że nie wynika, aby wymieniony przepis prawa, którego naruszenie zarzuca strona, stanowił wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to co więcej wynika z niego, że Sąd I instancji podważył zasadność stanowiska strony skarżącej odnośnie do potrzeby rozważenia wagi naruszenia prawa przez stronę skarżącą oraz okoliczności niezwłocznego usunięcia przez nią stanu niezgodnego z prawem, to jest zaprzestania naruszania prawa (s. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a wnioskowi przeciwnemu w żadnym stopniu, ani też zakresie nie mogą sprzeciwiać się przywoływane w jego uzasadnieniu judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zostały one wydane na gruncie stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., co siłą rzeczy dezaktualizuje wyrażone w nich poglądy prawne.

W opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba więc stwierdzić, że w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z funkcji oraz celów regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa – "Kary administracyjne" – ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 tej ustawy w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego – znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20).

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1), a ponadto, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2), co – w myśl § 3 – powoduje, że jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia, organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Wobec funkcji oraz treści art. 189 f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia – bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną – zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

Podważając w związku z powyższym prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie, a tym samym stwierdzając, że zarzut naruszenia przepisu art. 189f k.p.a. jest usprawiedliwiony, należało w konsekwencji stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu.

Jeżeli przy tym, również z zaskarżonej decyzji – co nie mniej istotne z punktu widzenia przedstawionego powyżej wzorca działania – nie wynika, aby stwierdzając naruszenie prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi praz przypisując to naruszenie stronie skarżącej, organ administracji publicznej rozważył możliwości zastosowania wobec strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to w świetle przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że decyzja ta także nie odpowiada prawu i powinna podlegać uchyleniu.

Pożądanemu wzorcowi działania, o którym była mowa powyżej, nie czyni bowiem zadość stwierdzenie, że "Organ zgodnie z art. 189 f) K.p.a. nie znalazł podstaw prawnych żeby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej" (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wobec jego lakoniczności, tworzy ono bowiem wyłącznie iluzję stosowania instytucji, o której stanowi przepis art. 189f k.p.a.

Wniosek ten należy uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy (niezależnie od treści § 2 art. 189f k.p.a.) chociażby podkreślić, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga odniesienia się do dwóch określonych nim kumulatywnych przesłanek, z których pierwsza została skonstruowana – najogólniej rzecz ujmując – przy wykorzystaniu pojęć i zwrotów niedookreślonych (nieostrych, szacunkowych i ocennych), a co za tym idzie wymaga – dla wykazania zaistnienia albo braku zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej – podjęcia dalej idących zabiegów. W tym przede wszystkim zajęcia stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję rozumienia tychże pojęć i zwrotów niedookreślonych na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania normy prawnej. Oczekiwanie to należałoby uznać za tym bardziej usprawiedliwione, że za spełnioną w rozpatrywanej sprawie należałoby uznać drugą spośród przesłanek określonych przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Definitywne usunięcie konstrukcji reklamowej nastąpiło bowiem w dniu 28 października 2018 r., a więc jeszcze przed dniem wydania decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej (13 listopada 2018 r.) oraz przed dniem wydania w rozpatrywanej sprawie zaskarżonej decyzji ostatecznej (31 stycznia 2019 r.).

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uwzględnić. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 189f k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.