II GSK 2547/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 373/21 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z [...] listopada 2020 r., znak: [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz ["A."] sp. z o.o. w I. 1.020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 19 maja 2021r., sygn. akt II SA/Bd 373/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę ["A."] Sp. z o.o. w I. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej też: "organ", "SKO", "Kolegium") z [...] stycznia 2021r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Zarząd Powiatu I. decyzją z [...] kwietnia 2017r., nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. Sz. w I. w związku z zadaniem "Budowa sieci wodociągowej z odcinkami przyłączy w ul. Sz. na odcinku od ul. S. K. do wysokości budynku nr [...]" - umieszczeniem budową sieci wodociągowej oraz z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od 26 maja 2017r. na czas nieoznaczony. Jednocześnie w punkcie 2 decyzji ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą Rady Powiatu I. z [...] marca 2011r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu I. (Dz.Urz. Woj. Kuj.- Pom. Nr 124, poz. 1060).

Droga powiatowa [...] na opisanym w decyzji odcinku, została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z [...] kwietnia 2020r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2020r. poz. 2483) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."). W związku z powyższym, wnioskiem z 16 czerwca 2020r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta I. o zmianę w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a.") decyzji z 19 kwietnia 2017r.

Decyzją z [...] listopada 2020r., nr [...]. Prezydent Miasta I. odmówił zmiany decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2017r. w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, t.j. sieci wodociągowej z odcinkami przyłączy w pasie drogowym ul. Sz. w I..

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2020r., nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z [...] listopada 2020r.

["A."] Sp. z o.o. w I. wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje skarżąca nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, zwykłym postępowaniu. Zdaniem WSA w żadnym natomiast przypadku wymienionego trybu nie można też traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji. W tych okolicznościach w ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał za niedopuszczalną zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

W skardze kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. w I. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. a także art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji;

2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu pozwalają przyjąć, że spór w rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania kasacyjnego dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zaaprobował przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że decyzja Zarządu Powiatu w I. z 19 kwietnia 2017r. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie może być zmieniona w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. wskazując ku temu dwa zasadnicze powody związany charakter ww. decyzji i brak tożsamości sprawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazane przeszkody do zastosowania art. 155 k.p.a. nie wystąpiły, z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. innymi z 9 listopada 2021r., sygn. akt: II GSK 2094/21, II GSK 2095/21, II GSK 2085/21 oraz z 28 października 2021r., sygn. akt: II GSK 1588/21, II GSK 1596/21, II GSK 1474/21, II GSK 1472/21, II GSK 1473/21, II GSK 1575/21 i II GSK 1475/21, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną.

Przypomnieć należy, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 27 lipca 2021r., sygn. II GSK 180/21 NSA wskazał, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019r., II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie jak wynika z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania organów administracji i Sądu I instancji ograniczyć zakres stosowania art. 155 k.p.a., wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do zasadniczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z 27 lipca 2021r., sygn. II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie.

Z omówionych względów stanowisko organów administracji odnośnie do charakteru decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca, zaaprobowane przez Sąd I instancji nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji Zarządu Powiatu w I. z 19 kwietnia 2017r. w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021r., wyrok NSA z 7 sierpnia 2008r., sygn. II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018r., z. 9 poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji Zarządu Powiatu w I. z 19 kwietnia 2017r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Tezy przeciwnej nie sposób jest wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu I instancji wywodzić z okoliczności zmiany kategorii drogi wynikającej z uchwały nr [...] Rady Powiatu I. z [...] kwietnia 2020r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ww. decyzją ostateczną, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego, pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian, gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych uchwałą. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że zmiana kategorii drogi w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną - uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021r., jak również uchwała NSA z 3 listopada 2009r., sygn. II GPS 2/09 i wyrok NSA z 9 listopada 2021r., sygn. II GSK 2094/21).

Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji Sąd I instancji odwołał się do argumentów o zmianie zarządcy drogi i istotnej różnicy między wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i drogi gminnej, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argumenty te nie mogły być uznane za przydatne, a co za tym idzie nie mogą służyć temu, aby z ich pozycji skutecznie podważać możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak tożsamości sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie również podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014r., sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z 23 marca 2018r., sygn. II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to organu nią zarządzającego oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego - decyzja nadal kształtuje treść praw i obowiązków jej adresata związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym. Tak też przyjęły organy administracji publicznej obu instancji twierdząc, że obowiązuje opłata za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej tą decyzją.

Całkowicie chybiona jest więc argumentacja Sądu I instancji, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego (przez te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji) według stawki przewidzianej dla dróg gminnych mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty.

Oczywiste jest, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą nr [...] Rady Powiatu I. z [...] kwietnia 2020r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty właściwe dla dróg gminnych. W tej sytuacji, wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Z omówionych względów zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W konsekwencji, za naruszone należało uznać pozostałe powiązanie z nim przepisy k.p.a. i p.p.s.a.

Nie dotyczy to jednak zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który jest chybiony. Przepis ten ustanawia ogólną regułę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni (zob. A. Wróbel, art. 7a k.p.a., t. 5, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021). Sytuacja taka - jak wskazano - nie wystąpiła w obecnie rozpatrywanej sprawie.

Okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się w tym zakresie w sposób bardzo lakoniczny, nie usprawiedliwia w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015r., sygn. II GSK 470/14, z 18 listopada 2016r., sygn. II GSK 702/15, z 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16, z 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16, z 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, co - wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - nie jest błędem w sytuacji, gdy skarga nie została uwzględniona (zob. art. 141 § 4 zdanie drugie). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ związany będzie stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokona oceny spełnienia poszczególnych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a. i przedstawi tę ocenę w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.