II GSK 2359/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.P., T.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3552/23 w sprawie ze skargi G.P., T.P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 24 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3552/23, odrzucił skargę G.P. i T.P. (dalej: skarżący) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG) z 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku i zwrócił skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący 6 lutego 2020 r. wnieśli skargę na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Uzasadniając swój interes prawny skarżący podali, że posiadają prawa udziałowe w restrukturyzowanym P. w S.

Wyjaśniając przyczyny odrzucenia skargi sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 320/20, WSA w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., oddalił skargi: [...], P. w upadłości z siedzibą w S. na wyżej opisaną decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. Następnie postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 788/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniesionych od tego wyroku skarg kasacyjnych, w punkcie I uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi: [...] oraz w punkcie II odrzucił skargi: [...].

Powołując się na stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) WSA stwierdził, że skarżący nie wykazali interesu prawnego we wniesieniu skargi. Zdaniem WSA, nie ma bowiem w obecnym systemie prawa normy prawa materialnego, z której wynika interes prawny skarżących – będących wierzycielem restrukturyzowanego banku – do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną, w której zaskarżyli powyższe postanowienie WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej kasacyjnie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do odrzucenia skargi, a skarżący kasacyjnie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi i spełnili wszystkie przesłanki formalne do wniesienia skargi;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny: wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, tj. podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, natomiast w przedmiotowej sprawie, skarżący kasacyjnie posiadają interes prawny, a przez ponad 3 lata legitymacją skarżących kasacyjnie do wniesienia skargi nie była kwestionowana zarówno przez sądy administracyjne, jak również przez Naczelny Sad Administracyjny;

3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej: ustawa o BFG) w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie byli podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi, podczas gdy w świetle ww. regulacji uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją;

4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi, podczas gdy skarżący kasacyjnie posiadają interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej skargi na korzyść skarżących umożliwi im wszczęcie postępowania o odszkodowanie z tytułu wydania przez BFG decyzji z naruszeniem prawa m.in. w trybie art. 417(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej k.c.).

Konsekwencją powyższych naruszeń było odrzucenie przez WSA w Warszawie skargi G.P. i T.P. na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną BFG wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadne, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu przy drzwiach zamkniętych w całości lub części ze względu na fakt, iż publiczne rozpoznanie sprawy zagraża porządkowi publicznemu, w szczególności stabilności systemu finansowego; a ponadto mogą zostać ujawnione informacje stanowiące tajemnicę zawodową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, uznając, że w sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja o zawieszeniu działalności banku wydana została na podstawie art. 155 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy o BFG. Z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wynika, że do postępowania w sprawie wydania tej decyzji w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), z wyłączeniem wymienionych w ustawie o BFG przepisów k.p.a. Z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wynika zaś, że do postępowania w sprawie skarg na tę decyzję w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem wymienionych przepisów p.p.s.a. W art. 103 ust. 2 ustawy o BFG przewidziano, że stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest podmiot restrukturyzowany. Przepis ten, na podstawie art. 107 tej ustawy, ma też zastosowanie do decyzji o zawieszeniu działalności banku. W ustawie o BFG przewidziano zatem modyfikację dotyczą kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w odniesieniu do legitymacji skargowej w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewidziano, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, a także "każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W ustawie o BFG brak jednak regulacji szczególnej dotyczącej podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej, zastosowanie będą zatem mieć w tym zakresie zasady ogólne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem NSA w toku postępowania skarżący kasacyjnie nie wykazali podstaw prawnych uzasadniających ich legitymację skargową w tej sprawie. NSA podziela przy tym stanowisko, które na gruncie analogicznej sprawy zajął sąd drugiej instancji w postanowieniu z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1450/23 (publ. na stronie internetowej w CBOSA). Zgodnie z wyrażonym tam poglądem, legitymacja do złożenia skargi uzależniona jest od wykazania przez skarżącego normy prawa materialnego konstytuującej jego interes prawny oraz związku między jego chronionym przez prawo interesem prawnym a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wywodzą swoją legitymację skargową w sprawie o zawieszenie działalności banku z tego, że posiadali oni prawa udziałowe w restrukturyzowanym banku. W ocenie NSA wskazywane przez skarżących okoliczności mające dowodzić ich legitymacji skargowej w sprawie zawieszenia działalności banku w związku z prowadzonym postępowaniem restrukturyzacyjnym nie dowodzą posiadania przez nich interesu prawnego uzasadniającego ich udział w tej sprawie. Oceniając powołane przez skarżących przesłanki, z których próbują wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu, należy podkreślić, że interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że upoważnia do domagania się we własnym imieniu przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 131).

Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dz. cyt., s. 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego lub interesu publicznego (por. wyrok NSA z 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).

W ocenie NSA, tak rozumianego interesu prawnego skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazali. Należy zgodzić się ze stanowiskiem orzecznictwa, że w obecnym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżących – będących wierzycielem restrukturyzowanego banku – do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku (por. postanowienie NSA z 26 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21; publ. na stronie internetowej w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ma zresztą sporu co do tego, że skarżący, uzasadniając przed sądem pierwszej instancji swoją legitymację skargową, powołali się na okoliczności faktyczne związane z posiadaniem udziałów, ale nie wskazali normy materialnoprawnej, z której wywodzą swój interes prawny. To oznacza, że nie wykazali posiadania interesu prawnego.

NSA akceptuje wyrażony w orzecznictwie pogląd, że interes prawny nie przysługuje w sprawach jak niniejsza na zasadzie tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe osoby trzeciej wynikać musi z obowiązującego prawa, a jedynie wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za jego pośrednictwem. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie dowodzą posiadania przez nią interesu prawnego. Decyzja o zawieszeniu działalności banku rzeczywiście wywołuje "refleks" (bezpośrednie odbicie w sytuacji prawnej podmiotów posiadających obligacje tego banku), ale ten "refleks" nie oznacza prawa refleksowego w podanym znaczeniu (por. m.in. postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22; publ. CBOSA). Polega on na skutku w postaci umorzenia posiadanych obligacji (udziałów, akcji), a więc wynika jedynie z faktu, że podmiot posiadający takie obligacje (udziały, akcje) jest wierzycielem restrukturyzowanego banku na podstawie łączących go z bankiem stosunków obligacyjnych. Nie ma zatem charakteru "refleksu" w sferze publicznoprawnej, który uzasadniałby przyznanie temu podmiotowi statusu strony wyposażonej w samodzielną możliwość wnoszenia zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych w administracyjnym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Nie można ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych z tytułu zawartych z bankiem umów uznać za kategorię prawną, opartą na przepisie prawa materialnego, bezpośrednio wiążącą zaskarżoną decyzję o zawieszeniu działalności banku z prawnie chronioną sytuacją strony podlegającą ochronie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 850/21; por. też m.in. P. Gołaszewski, K. Wąsowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 126). Źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a zatem m.in. czynności cywilnoprawne. Sytuacja prawna wierzycieli banku poddanego restrukturyzacji nie wynika z normy prawa materialnego kształtującej stosunek publicznoprawny, lecz jest następstwem stosunków prywatnoprawnych istniejących pomiędzy restrukturyzowanym podmiotem a wierzycielami. Podmioty mają zatem w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

Za źródło interesu prawnego uzasadniającego legitymację w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie może być uznana wynikająca z art. 417(1) § 2 k.c. zasada odpowiedzialności odszkodowawczej administracji za szkody poniesione na skutek niezgodnego z prawem działania organu administracji ani spór co do legalności działania administracji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z art. 417(1) k.c. wynika możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania od Skarbu Państwa i przesłanki roszczenia odszkodowawczego, przepis ten samodzielnie nie może jednak stanowić podstaw do uznania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., kwestia ta bowiem należy do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym według k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1854/17, LEX nr 2782221).

Wobec tego, akceptując stanowisko wyrażone w postanowieniu z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 788/22, NSA uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu spornej decyzji, zasadnie zatem sąd pierwszej instancji odrzucił ich skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stwierdzając, że źródłem interesu prawnego uzasadniającego status strony w niniejszym postępowaniu nie jest interes faktyczny wynikający z posiadanej wobec banku wierzytelności. W świetle art. 103 ust. 5 ustawy o BFG tego rodzaju interes faktyczny nie jest prawnie chroniony w tym postępowaniu.

Wobec tego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.