II GSK 221/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 961/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.NA/4130/98/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 961/23, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, to w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko – jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego – również stwierdzenia nieważności;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji – błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.

Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko.

Pierwsza wynika ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała podstawy odrzucenia tej skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyznaczenie tych granic wiąże Naczelny Sąd Administracyjny, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak, na czym jego zdaniem miałoby polegać jego naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Wymogów tych nie spełnia wywiedziona skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a., wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić, dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.

Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie koncentrują się na kwestii błędnego według skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd w ślad za organem, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy z 6 września 2018 r. i błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwał wywołało skutek ex tunc, powinno zatem skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego na podstawie tych uchwał postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwały których nieważność stwierdzono nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" zdaniem skarżącego obejmuje również stwierdzenie nieważności.

Mając na uwadze uzasadnienie omawianych zarzutów, należało przyjąć, że ich istota oparta jest na założeniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób nieprawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwał Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów, będących podstawą prawną postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż tych napojów, prowadzi do "wzruszalności" takiego aktu, a nie jego "nieważności" jako wydanego bez podstawy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Zwrócić należy uwagę, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności ww. uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Komisji, "nie istniała" (bo "nigdy nie weszła do obiegu prawnego" z powodu stwierdzenia nieważności tych uchwał z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a o wychowaniu w trzeźwości) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności ww. uchwał, do których odwoływał się organ w treści tego postanowienia. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca "nieistnienia podstawy prawnej" do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.

W ocenie NSA, nie jest także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez Sąd wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Z wywodu Sądu Wojewódzkiego wynika trafny wniosek, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą w sposób bezpośredni (automatyczny) nieważności decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie tego aktu, lecz wymaga uruchomienia odpowiedniego trybu wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Na tle powyższych uwag wystarczy jedynie przypomnieć, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze lex specialis (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzecznictwo) względem art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje w sposób odrębny – na zasadzie szerokiego odesłania do przepisów normujących postępowania administracyjne ogólne lub szczególne – skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa, dla dalszego obowiązywania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie tego rodzaju aktów lub uchwał. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane, co przemawia za technicznoprawnym znaczeniem użycia powyższego terminu, bez bezpośredniego nawiązania do uznanych koncepcji doktrynalnych z zakresu teorii prawa administracyjnego, w tym koncepcji wadliwości aktów administracyjnych, jak również bez wyraźnego odesłania do określonego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca opowiedział się w analizowanym przepisie za ściśle określonym rozumieniem pojęcia wzruszania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie wadliwych aktów lub uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w tym za takim rozumieniem, które preferuje sankcję stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono ponadto przekonujących i poważnych argumentów doktrynalnych lub wykładniczych na rzecz stawianej tezy, co skutkuje zakończeniem procesu kontrolnego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – pozostając związany zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia – uznał, że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez Sąd pierwszej instancji terminu "wzruszenie" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też w konsekwencji zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu stwierdzenia nieważności ww. uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych powyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło bowiem również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do wątków, do których nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej "z ostrożności procesowej", związanych z możliwością stosowania analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także możliwością zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a., gdyż wobec braku sformułowania w tym zakresie zarzutów kasacyjnych, zagadnienia te wykraczają poza dopuszczalny zakres rozpoznania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.