II GSK 2100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 586/22 w sprawie ze skargi P.L. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Gl 586/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. (spółka, skarżąca, strona skarżąca) na akt Prezydenta Miasta Katowice (organ, Prezydent Miasta) z dnia 15 lutego 2022 r. w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu: 1) uchylił zaskarżony akt; 2) uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 925 złotych tytułem zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

II. Stan sprawy, której dotyczy kontrolowany wyrok.

Wnioskiem z 5 stycznia 2022 r., uzupełnionym 14 lutego 2022 r., skarżąca jako następca prawny spółki P. Sp. z o.o., wystąpiła do organu o zwrot kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej 20 czerwca 2002 r. (w wysokości 1000 zł) za wydanie karty pojazdu nr [...]. Pismem z 15 lutego 2022 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu żądanej kwoty jako pobranej przy rejestracji ww. pojazdu z uwagi na brak podstaw do zwrotu żądanej kwoty. W piśmie tym podkreślono, że obowiązujący wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, przewidywał opłatę w wysokości 500 zł, natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, opłata za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia wynosiła 1000 zł. Rozporządzenie to zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które określało w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższy akt Prezydenta. W skardze zarzucono naruszenie: art. 6, 7, 8 i 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.); § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. oraz art. 77 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, uznanie obowiązku organu do zwrotu na jej rzecz kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał we wskazanym na wstępie wyroku, że skarga jest uzasadniona. Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tegoż artykułu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl ust. 4 przywoływanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został między innymi do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 powołanego przepisu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację uprawniony minister wydał przywołane powyżej rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. r. w sprawie opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji wynosiła 500 zł, natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia (Sąd I instancji błędnie wskazał "§ 1 ust. 1"), opłata za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia wynosiła 1000 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu, którego niniejsza sprawa dotyczy, zaś strona skarżąca uiściła taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. W dalszej części wywodu, Sąd Wojewódzki stwierdził, że "obowiązujący w dacie rejestracji pojazdu przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r." został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji, konsekwencją uznania przez sąd administracyjny, że zastosowany przez organ przepis rozporządzenia narusza regulacje konstytucyjne, jest wniosek, że poddany kontroli akt wydany został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że "jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia", w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 p.r.d. i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie miały zastosowania przepisy ustawy – Ordynacji podatkowej (o.p.), w tym dotyczące terminów przedawnienia (art. 70 § 1 o.p.).

III. Skarga kasacyjna i stanowisko strony przeciwnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kwoty 925 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu, a to na skutek stwierdzenia, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy opłata za wydanie karty pojazdu w niniejszej sprawie została pobrana w wysokości wynikającej z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, o którego zgodności z Konstytucją i ustawami Sąd nie orzekał;

2) przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że organ mimo obowiązywania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu "winien był lub chociażby mógł pobrać od strony opłatę za wydanie karty pojazdu w jakiejkolwiek kwocie innej niż 1000 zł zgodnie z ww. przepisem, podczas gdy organ obowiązany był działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa";

3) przez błędną wykładnię art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, polegającą na uznaniu Prezydenta Miasta za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu części tej opłaty z pominięciem ustawowej kompetencji Ministra właściwego do spraw transportu i z pominięciem obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa;

4) przez niezastosowanie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo że prawo do zwrotu części opłaty za wydanie kartę pojazdu wygasło "w sytuacji, gdy rozstrzygnięciu organu podlegała sprawa dotycząca zwrotu nadpłaty na podstawie wniosku skarżącej z dnia 5 stycznia 2022 r., nie zaś sprawa ustalenia i pobrania w odpowiedniej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu 20 czerwca 2002 r.";

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nieuzasadnione przyjęcie, że żądanie przez stronę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego żądania w drodze aktu lub czynności, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy roszczenie strony ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i dotyczy zwrotu świadczenia nienależnego (art. 510 k.c.) lub odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego (art. 417(1) § 1 k.c.), a co za tym idzie prawidłową drogą dochodzenia tego roszczenia jest postępowanie przed sądem powszechnym, a ponadto, poprzez nieuzasadnione przyjęcie za uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt. I OPS 3/07, że żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była rejestracja pojazdu, może zostać załatwione w drodze aktu lub czynności organu, bez konieczności wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie rejestracji pojazdu, co doprowadziło Sąd do rozstrzygnięcia skargi, podczas gdy podlegała ona odrzuceniu;

2) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, wynikające z przyjęcia, że do nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu powstałej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy zgodnie z art. 2 § 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie dokonania nadpłaty (20.06.2002 r.) jak i w dacie złożenia wniosku o zwrotu nadpłaty (05.01.2022 r.), jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy;

3) art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uchylenie aktu Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącej do domagania się zwrotu takiej należności (w takiej wysokości) i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a ponadto poprzez uznanie, że mając na uwadze znaczenie karty pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty pojazdu opłata za jej wydanie winna wynosić 75 zł, podczas gdy Sąd nie poczynił żadnych rozważań ani ustaleń w tym zakresie, w szczególności zaś nie wskazał, jakie znaczenie zdaniem Sądu ma karta pojazdu i jaką opłatę w związku z tym znaczeniem Sąd uznał za właściwą, a także jakie były koszty druku i dystrybucji karty pojazdu wydanej stronie oraz w jakiej wysokości zostały one przez Sąd uwzględnione, co ma istotne znaczenie ze względu na fakt, że Sąd rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem sprawę indywidualną "dotyczącą konkretnej opłaty od konkretnej karty pojazdu", nie zaś zasadę ustalania tej opłaty, zaś na dzień wydania karty pojazdu w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przepisów ustalających wysokość opłaty na poziomie 75 zł, brak jest też opracowań i wyliczeń pozwalających Sądowi na przyjęcie, że opłata w takiej wysokości jest w niniejszej sprawie należna, co uzasadniałoby obowiązek zwrotu nadpłaty w wysokości 925 zł;

4) art. 146 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej zamiast oddalić skargę w tym zakresie;

5) art. 146 § 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Strona skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

2. Na wstępie należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano już negatywnej oceny stanowiska prawnego wyrażonego w treści zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów na tle podobnych stanów faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2102/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2194/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1598/14; wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2970/14; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2225/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, podziela co do zasady oceny prawne wyrażone w powyższych wyrokach, co uzasadnia odstąpienie od powtarzania argumentacji w nich podniesionej.

3. W związku z powyższym, odnosząc się kompleksowo i syntetycznie do stanowiska wyrażonego w przedmiotowej skardze kasacyjnej, stwierdzono, że:

1) zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 510 i art. 417(1) § 1 k.c. jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, nie ulega wątpliwości, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowiska tego nie podważyły rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (OSNC 2013/1/5), który przyjmując dopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu samochodowego, nienależnie pobranej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (analogicznie – także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), wyraźnie zastrzegł, że nie zmienia to charakteru prawnego samej opłaty, która także przed dniem 1 stycznia 2010 r. (dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) stanowiła ze swej istoty świadczenie publicznoprawne;

2) nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.). Nawiązując do treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz rozważań zawartych w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, trzeba przyjąć, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowią – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Przepisy powyższej ustawy oraz – w konsekwencji – także przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych, nie będą zatem stosowalne do powyższych opłat nienależnie pobranych przed dniem 1 stycznia 2010 r. i podlegających zwrotowi, co oznacza, że również opłaty tego rodzaju nie podlegają regulacji dotyczącej nadpłat (art. 72 i n. o.p.), w tym przepisom o przedawnieniu prawa do zwrotu nadpłaty (art. 80 o.p.);

3) pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz w zw. z § 1 ust. 1 i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W tym zakresie wystarczy odwołać się do miarodajnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1598/14), które – akcentując prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją – wskazuje, że sądy administracyjne orzekające w analogicznych do niniejszej sprawach były uprawnione nie tylko do zbadania zgodności z Konstytucją i przepisami ustawowymi § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 1000 zł, lecz także do stwierdzenia, że przepis § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. jako niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP z tych samych przyczyn, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 3, uznającym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, nie może być stosowany, a uiszczone na jego podstawie opłaty podlegają zwrotowi na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; pozbawione natomiast wpływu na wynik sprawy są pominięcie przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przytoczenia właściwego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. (§ 1 ust. 2) oraz prowadzenie części rozważań na tle § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.;

4) oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; strona skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamiła niezgodną z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawę prawną do pobrania spornej opłaty za wydanie karty pojazdu (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.) z podstawą prawną do weryfikacji wadliwych aktów lub czynności administracyjnych podjętych w oparciu o tę pierwszą podstawą w celu restytucji stanu zgodnego z prawem (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). O ile faktem jest, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie był objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, o tyle nie można twierdzić, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie znajduje zastosowania do sytuacji, gdy to sąd administracyjny stwierdzi, że określony przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy naruszają normy konstytucyjne lub ustawowe, a zatem wydane na ich podstawie akty pozajurysdykcyjne lub ich skutki prawne podlegają wzruszeniu bezpośrednio w nawiązaniu do ww. przepisu konstytucyjnego. Wypada zatem zgodzić się z poglądem, że jeżeli usprawiedliwione jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu przedmiotowej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby pozbawienie jednostki ochrony prawnej konstytucyjnie zagwarantowanej przez art. 190 ust. 4. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego stan niekonstytucyjności (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2194/12; por. także: wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08);

5) oczywiście chybiony i bezskuteczny jest zarzut naruszenia przepisu art 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. (przepis art. 77 p.r.d. został uchylony z dniem 4 września 2022 r. przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1517 ze zm.) zawarte było upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, gdyż skarżony organ nie był adresatem normy upoważniającej do wydania, zmiany lub uchylenia rozporządzenia wykonawczego;

6) nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jak już stwierdzono powyżej (zob. pkt 2), opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – niepodatkową należność budżetową dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r., co należy interpretować w ten sposób, że do opłaty tego rodzaju pobranej przed tym dniem należy stosować przepisy dotychczasowe (jednak nie mógłby mieć w tym zakresie zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, ponieważ dotyczy on "spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną", natomiast sporna opłata nie została pobrana na podstawie decyzji), a zatem również sprawy dotyczące ich zwrotu muszą być rozstrzygane z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2010 r., z wyłączeniem możliwości odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

7) oddaleniu podlegały – jako dotknięte nieusuwalną wadą konstrukcyjną – wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te odwołują się do przepisów, które określają kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają one charakter konsekwencyjny (wynikowy) i jako takie podlegają zastosowaniu jedynie w łączności z przepisami, które były stosowane lub powinny były być stosowane przez skarżony organ. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zatem zarzut naruszenia przepisów konsekwencyjnych (np. art. 146 § 1 lub 2 p.p.s.a.), jest zobowiązana do powiązania ich z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalnego, które zostały poddane błędnej ocenie prawnej przez sąd administracyjny w toku kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ skarżący kasacyjnie organ nie dokonał koniecznego powiązania podniesionego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub formalnego, które stanowiły podstawy wydania zaskarżonego aktu o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, dlatego brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny powyższego zarzutu.

4. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.