II GSK 2003/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 712/18 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 712/18, oddalił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie (dalej: skarżąca lub Izba) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor) z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 6 czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku [A.] spółka z o.o. w W. z 16 maja 2017 r. i prowadzonym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: Wojewódzki Inspektor) w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ uznał, cele statutowe Izby nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Izby do postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142, ze zm.; dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu. W ocenie organu nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez skarżącą interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Ponadto dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Izba wniosła skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji uznał niedopuszczalność takiej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. WSA wywiódł, że dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest możliwe przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek, tj. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawiać za tym powinien interes społeczny. Przy czym interes społeczny wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w tym postępowaniu administracyjnym. O celowości dopuszczenia organizacji społecznej muszą zatem przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy i nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację, że działa w interesie społecznym np. poprzez powoływanie się na ochronę zdrowia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że cele statutowe skarżącej wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496 ze zm.; dalej jako: u.i.a.) nie uzasadniają dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż postępowanie to nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty. Powołując się na orzecznictwo WSA stwierdził, że żaden przepis ustawy Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia.

Skargę kasacyjną wniosła Izba zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej poprzez jej uwzględnienie, a każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych poprzez niezbadanie i nieocenienie legalności zaskarżonych aktów i działań organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających dopuszczenie Izby na prawach strony do prowadzonego postępowania administracyjnego oraz w kontekście wskazania przez organ niewłaściwej, w stosunku do wniosku strony, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w związku z powyższym:

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów jakimi sąd pierwszej instancji się kierował przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze oraz ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do podzielenia poglądów przedstawionych w innym wyroku tego sądu, mniemającego zastosowania w niniejszej sprawie;

d) art. 7 ust. 1 pkt 5, 6 i 9 u.i.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzące w konsekwencji do nieuzasadnionych wniosków, że OIA w Warszawie nie wykazała istnienia celów statutowych oraz interesu społecznego przemawiających za dopuszczeniem jej do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu Izba przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 14 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA

o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu praw materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Izby oparta została na obu podstawach kasacyjnych

z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Izby zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten należy rozpoznać w pierwszej kolejności, gdyż jest to ten rodzaj naruszenia, który w przypadku potwierdzenia się stanowi samoistną podstawę uchylenia wyroku, a jednocześnie zwalnia z obowiązku oceny innych zarzutów kasacyjnych. Wynika to z tego, że wadliwe uzasadnienie wyroku zawsze odnosi się zarówno do procesowych jak i materialnych aspektów rozpoznawanej sprawy.

Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane.

Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r. sygn. GSK 985/17). Zajęcie przez sąd odmiennego stanowiska od prezentowanego przez Inspektora nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut stanowi polemikę z ustaleniami sądu pierwszej instancji.

Z powyższych względów NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak skonstruowany zarzut jest formalnie wadliwy, bowiem nie odnosi się do przepisów stosowanych przez organy. Zatem nie może on być oceną poprawności wyroku, skoro zgodność wyroku

z prawem zawsze musi być odnoszona do poprawności kontroli dokonanej przez sąd pierwszej instancji. NSA zwraca uwagę, że sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, a to oznacza, że w ramach takiej kontroli może działać niezgodnie z prawem tylko wówczas, gdy oddala skargę pomimo wadliwości kontrolowanego działania organu, albo uwzględnia skargę, gdy brak było podstaw do jej uwzględnienia. Niezależnie od powyższego rozpoznawany zarzut jest wadliwy, bowiem objęte nim przepisy nie pozostają w żadnym procesowym związku. Przepisy te są normami tej samej ustawy, jednak dotyczą zupełnie różnych kwestii procesowych.

Inaczej w ocenie NSA należy widzieć zarzut objęty lit. a) i d) skargi kasacyjnej. Wprawdzie pierwszy w części jest niezasadny, gdy odnosi się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak w pozostałej części i w połączeniu z zarzutem z lit. d) jest on zasadny. Z tego więc powodu należało uwzględnić skargę kasacyjną.

W każdym z tych zarzutów zostało podniesione naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było to, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ samorządu aptekarskiego mógł być dopuszczony do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony po wykazaniu, że żądanie uzasadniają jego cele statutowe oraz przemawia za tym interes społeczny.

Artykuł 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 k.p.a.).

Organy nadzoru farmaceutycznego uważały, że Izba nie wykazała, aby jej cele statutowe były celami statutowymi w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. i aby interes społeczny przemawiał za jej udziałem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Zdaniem NSA przedstawione przez Izbę w skardze kasacyjnej argumenty podważyły prawidłowość wyroku WSA.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz zweryfikowania czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia ustawowe wymagania.

NSA zauważa, że zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.i.a.). Jednakże w aptece musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 p.f., który musi zostać wskazany już we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 p.f.), a po uzyskaniu zezwolenia pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 p.f.) i przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 p.f.). Ponadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 p.f.). Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Do usług farmaceutycznych zalicza się także kierowanie apteką (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).

Powyższe przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznano organom samorządu aptekarskiego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a. w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony bez względu na jego formę organizacyjną) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15; z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 94/14; wyroki Sądu Najwyższego: z 12 lutego 2014 r., sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z. 5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13).

Podobnie w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych: Związku Pracodawców Aptecznych [B.] (por. postanowienia WSA w Warszawie: z 22 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2907/15; z 24 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2690/15), Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Farmaceutów [C.] (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1027/16; z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GZ 1231/16), Związku Stowarzyszeń [D.] w W. (postanowienia NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GZ 433/17 i sygn. akt II GZ 1231/16). Udział stowarzyszeń miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy pracujących w aptekach farmaceutów, bo nadmierna koncentracja groziła zamknięciem innych, słabszych ekonomicznie aptek.

Okoliczność, że kwestie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu reklamy aptek, zmiany zezwoleń, oceny koncentracji aptek na terenie województwa należą do wyłącznej właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie jego uprawnień nadzorczych, nie uniemożliwia podejmowania przez inne organy administracji publicznej, w tym wykonujące zadania publiczne organy samorządu zawodowego, działań odnoszących się do wspomnianych zadań organu nadzoru farmaceutycznego w ramach uprawnień przysługujących tym organom/podmiotom, np. w ramach ustawowej kompetencji współdziałania z właściwymi organami administracji i sprawowania nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 6 i 5 u.i.a., por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 15/13 oraz o sygn. akt III ZS 14/13). Należy podkreślić, że kompetencje nadzorcze organów, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych zostały uregulowane w aktach równorzędnych – Prawie farmaceutycznym oraz ustawie o izbach aptekarskich.

Oznacza to, że samorząd aptekarski może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 93/14).

Wobec tego za nieprawidłowe należy uznać stanowisko, że Izba nie wykazała celów statutowych określonych przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich, będących jej celami w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., a tym samym, że nie spełniała przesłanek z tego przepisu.

Nadto należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków, musi być zrównoważony z interesem publicznym.

Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1893/14; z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15; postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 p.f. i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego artykułu.

Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane podlegające tajemnicy. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.

Podsumowując, sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że interes społeczny Izby w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone, jeżeli wnioskodawcy zostałoby wydane żądane przezeń zezwolenie.

Sposobu widzenia tej kwestii nie zmienia okoliczność, że organ izby aptekarskiej może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie. To nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może korzystać ze wspomnianego uprawnienia przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie.

Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a w zw. z art. 99 ust. 2 p.f. nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym rozpoznawane zarzuty okazały się zasadne.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na postanowienie Głównego Inspektora w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z

2018 r., poz. 265) orzekł jak w sentencji wyroku.