II GSK 1970/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 185/18 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., uwzględnił skargę M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie postępowania zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, uchylając to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu z dnia [...] lipca 2017 r. Orzekł również o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w wyniku przeprowadzonej w dniu 14 października 2011 r., kontroli zespołu pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t ustalono, że między innymi w dniu 3 października 2011 r. o godz. 16:53 po drodze krajowej [...] odcinku m. D. G., poddany kontroli zespół pojazdów poruszał się bez uiszczonej opłaty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, wobec stwierdzenia dziesięciokrotnego naruszenia przepisów ustawy poprzez poruszanie się po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ postanowieniem rozdzielił sprawy objęte decyzją z dnia [...] października 2016 r. i decyzją dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy przywołane rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia na skarżącego kary w wysokości 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 3 października 2011 r. o godz. 16:53 po drodze krajowej [...] odcinku m. D. G.. Decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 13 czerwca 2016 r.

M. L., pismem z dnia 3 maja 2017 r., wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazując w motywach, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, wobec czego organ nie może wszcząć postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego.

Objętym skargą postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji, uwzględniając skargę na to postanowienie podkreślił, że skarżący odwołał się do szczególnego przypadku umorzenia obligatoryjnego, kiedy umorzenie takie nakazuje wprost - w związku ze zmianą ustawodawstwa - wyraźny przepis ustawy. Sąd wskazał, że przepisem takim był art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310, dalej: ustawa zmieniając), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., dalej u.d.p.), a wszczęte umarza się, jeśli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 2 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. Decyzja organu podpisana została przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jednak jej doręczenie nastąpiło już po tej dacie. Wskazał na stanowisko organu, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a doręczenie ma na celu tylko zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, w związku z czym przepis ustawy zmieniającej nie miał zastosowania w tej sprawie.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Sąd wskazał na ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany.

Sąd zgodził się z organem, że umarza się postępowanie administracyjne będące w toku, a procedurze obca jest instytucja umorzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Nie oznaczało to zdaniem Sądu, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie postępowania mogło się ostać w obrocie prawnym. Sąd wskazał w tym zakresie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie to w sposób uwzględniający ten właśnie przepis należało zakwalifikować sytuację, w której decyzja znajdująca swoje umocowanie w przepisach ustawowych została wydana, ale po jej wydaniu, a przed jej doręczeniem, nastąpiła zmiana przepisów, z którymi wydanej decyzja pogodzić się nie dało.

W konsekwencji uznać należało zdaniem Sądu I instancji, że wniosek M. L. z dnia 3 maja 2017 r. zmierzał, w istniejącej sytuacji procesowej, do stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia [...] grudnia 2012 r., i jako taki wniosek powinien być też potraktowany przez organ.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 art. 200 oraz art. 210 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61a § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 3 maja 2017 r., a w konsekwencji przyjęcie, że stanowiło ono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., wobec czego Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł wydać postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a, podczas gdy skarżący w złożonym wniosku nie formułował żadnych zarzutów pod kątem wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, a przedmiotem jego żądania było tylko i wyłącznie umorzenie postępowania w oparciu o nowe, nie obowiązujące w dacie wydania tej decyzji przepisy, co w żadnym razie nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 110 § 1 k.p.a poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie administracyjne kończy się z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej adresatowi i stan prawny z dnia doręczenia decyzji powinien być uwzględniany przy ocenie legalności decyzji, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że załatwienie sprawy administracyjnej, a tym samym zakończenie postępowania administracyjnego następuje z dniem wydania decyzji, przy czym organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu orzekania, a zatem to dzień wydania decyzji, a nie jej doręczenia jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 4 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że organ wydając w dniu [...] grudnia 2012 r, decyzję nr [...] błędnie nie zastosował art. 4 ustawy zmieniającej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy ww. przepis nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania bowiem wszedł w życie w dniu 2 stycznia 2015 r., a zatem już po wydaniu przedmiotowej decyzji.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 25 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na uzasadnionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została w dniu [...] grudnia 2012 r., zaś prawidłowo doręczona w dniu 13 czerwca 2016 r. Zwrócić ponadto należy uwagę, że doręczona decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia skargi na tą decyzję, jednak skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Wystąpił natomiast 3 maja 2017 r. z wnioskiem "o umorzenie postępowania administracyjnego", w związku ze zmianą stanu prawnego, która nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. 2 stycznia 2015 r. Nadmienić należy, że art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, iż nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeśli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Treść wniosku złożonego przez skarżącego jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, że żądanie jego dotyczyło umorzenia postępowania administracyjnego.

Istota zagadnienia prawnego w tym nieskomplikowanym stanie faktycznym, zgodnie ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, sprowadzała się przede wszystkim do tego, czy fakt doręczenia decyzji po dacie zmiany stanu prawnego wpływa na sytuację prawną skarżącego. W tym zakresie Sąd przyjął, że decyzja wiąże organ od daty jej doręczenia.

Z tym poglądem nie sposób się zgodzić. Jakkolwiek w przeszłości zagadnienie to budziło wątpliwości w orzecznictwie, analiza judykatury sądów administracyjnych dowodzi, że obecnie kwestia daty wydania decyzji administracyjnej jest traktowana w sposób jednolity.

Sąd pierwszej instancji dokonał w tym zakresie błędnej wykładni art. 110 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ustanowiona w tej normie zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją w aspekcie proceduralnym oznacza, że decyzja, która została doręczona stronie, nie może zostać zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał w sposób inny niż w postępowaniu administracyjnym z udziałem stron postępowania, w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że przepis ten nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy decyzjami ostatecznymi i nieostatecznymi, a zatem zasada związania organu decyzją dotyczy zarówno jednych, jak i drugich. Co więcej, według normy wynikającej z art. 110 k.p.a. nie ma znaczenia, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też taka na mocy której strona prawa nie nabywa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 110, red. M. Jaśkowska, publ. LEX/ el. 2022).

Zasady związania organu wydaną przez niego decyzją od momentu doręczenia stronie nie należy jednak mylić z zasadą istnienia decyzji od chwili jej wydania. Decyzja bowiem istnieje od momentu jej podpisania i to ta data jest miarodajna dla oceny jej podstawy prawnej. Jak wskazano w doktrynie "zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, również w tym czasie bowiem organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji" (por. A. Wróbel, op. cit.).

Jak wspomniano, w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzec można w przeszłości wątpliwości odnośnie wykładni art. 110 k.p.a. i przywołać judykaty, w których wyrażano pogląd, zgodnie z którym decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA).

Niemniej, na podstawie wieloletniego dorobku judykatury sądów administracyjnych jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, podzielany przez Sąd w obecnym składzie, zgodnie z którym za datę wydania decyzji uznaje się datę jej podpisania, a nie doręczenia stronie. Sprawa administracyjna zostaje zakończona z chwilą zaopatrzenia decyzji we wszystkie niezbędne jej elementy, określone w art. 107 § 1 k.p.a. i od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, chwilą wydania decyzji jest zatem data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05). Do wniosku takiego prowadzi wykładnia art. 107 § 1 k.p.a., skoro bowiem do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się oznaczenie organu, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie oraz podpis pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a także datę wydania decyzji, to bez wątpienia za chwilą wydania decyzji uznać należy nie datę jej doręczenia stronie lecz datę jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, nr 2, str. 70)

Podkreślenia ponadto wymaga, że w powołanym art. 107 § 1 k.p.a. jednym z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej jest powołanie podstawy prawnej. Co za tym idzie, stan prawny, według którego sprawa jest rozstrzygana, to stan z daty wydania – sporządzenia i podpisania decyzji. Jak zauważył Sąd we wskazanym już wcześniej wyroku o sygn. akt II OSK 714/05, gdyby przyjąć, iż datę wydania decyzji stanowiła data jej doręczenia, nikt nie mógłby dokładnie określić w jakim stanie prawnym decyzja zapadła. Pogląd taki stałby w sprzeczności z zasadą pewności i trwałości obrotu prawnego, uniemożliwiłoby to także kontrolę decyzji nie tylko przez Sąd, ale również przez organy administracji. Dlatego też ocena legalności decyzji jest dokonywana pod kątem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, czyli dacie umieszczonej w treści decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Komentarz do art. 110, red. M. Przybysz, LEX/ el. 2022).

Pogląd ten był wyrażany przez sądy administracyjne wielokrotnie. W wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II FSK 3064/14 Sąd expressis verbis wyraził stanowisko, że zasada związania rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji czy postanowienia a doręczeniem, postanowienie czy decyzja bowiem "istnieje" już w momencie wydania. W wyroku NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10 wskazano, że badania legalności decyzji dokonuje się według stanu obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanego aktu, a nie w dacie doręczenia takiego aktu. Zawsze jest to data, którą opatrzono dany akt, a oznaczająca dzień jego wydania, gdyż w postępowaniu administracyjnym niekwestionowaną regułą jest, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. W uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13 Sąd dokonał rozróżnienia pomiędzy zasadą związania organu wydaną przez siebie decyzją, a oceną legalności wydanej decyzji podnosząc, że data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem, a to, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej (podobnie wyrok NSA z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2620/18).

Za takim rozumieniem pojęcia wydania decyzji opowiadał się również Sąd Najwyższy (por. wyrok SN z 2 października 2002 r., III RN 149/01, publ. OSNP 2003, nr 16, poz. 371).

W konsekwencji powyższych wywodów, błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji, a przed jej doręczeniem, miała wpływ, i to istotny, na ocenę zaskarżonego postanowienia. Niedopuszczalne byłoby dokonanie przez organ zmiany decyzji na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, bowiem nie miał on do niej zastosowania.

W konsekwencji stwierdzenia, że sprawa administracyjna została zakończona w dacie wydania decyzji, za zgodne z prawem należy uznać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją GITD, wydane na podstawie art. 61a k.p.a.

Przepis ten stanowi, że gdy wystosowane pod adresem organu żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

O ile ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie uszczegółowia wspomnianej drugiej przesłanki z art. 61a i pozostawia to pojęcie niedookreślonym, o tyle z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niewątpliwie należą do niej takie okoliczności, jak wydanie już rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. wydawane jest w sytuacji, gdy postępowanie "nie może być wszczęte", to jest gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 461/21). Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1792/18). Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodziła przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a kpa.

Reasumując, żadna z przyczyn przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji nie uprawniała do uchylenia wydanych w sprawie postanowień.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).