II GSK 1945/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2075/22 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia obiektu z ewidencji obiektów hotelarskich oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2075/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Z. K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Sportu i Turystyki, zwanego dalej także "organem odwoławczym" lub "Ministrem", z dnia 30 maja 2022 r., nr DT-WLRT.0204.13.2022, DT-I.88.30.2021, w przedmiocie wykreślenia obiektu hotelarskiego z ewidencji obiektów hotelarskich.

W dniu 12 kwietnia 2021 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zwany dalej "organem pierwszej instancji", przeprowadził kontrolę hotelu "B." w B. W protokole kontroli sformułowano szereg zaleceń pokontrolnych dotyczących między innymi naruszenia przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych (brak aktualnej opinii Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Bartoszycach oraz brak aktualnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bartoszycach). W związku z przeprowadzoną kontrolą skarżący w dniu 22 kwietnia 2021 r. przedstawił aktualną pozytywną opinię sanitarną dotyczącą obiektu hotel "B.". Jednocześnie wskazał, że nie dysponuje aktualną opinią Komendanta PSP w Bartoszycach. Organ pierwszej instancji wystąpił do Komendanta PSP w Bartoszycach z zapytaniem czy hotel "B." w B. dysponuje aktualną pozytywną opinią stwierdzającą spełnienie wymagań przeciwpożarowych w tym obiekcie. W odpowiedzi Komendant PSP w Bartoszycach w dniu 18 czerwca 2021 r. wydał opinię stwierdzającą zaprzestanie spełniania wymagań przeciwpożarowych przez przedmiotowy obiekt hotelowy.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 lipca 2021 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o udzielenie informacji, czy uchybienia stwierdzone podczas kontroli w dniu 12 kwietnia 2021 r. zostały usunięte. W odpowiedzi poinformowano, że uchybienia zostały usunięte z wyjątkiem uzyskania pozytywnej opinii Komendanta PSP w Bartoszycach.

Decyzją z dnia 19 października 2021 r. organ pierwszej instancji – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 maja 2003 r. zaszeregowującą obiekt hotelarski "B." do rodzaju hotel i nadającej kategorię ** (dwie gwiazdki), zmienionej decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 czerwca 2007 r. zmieniającą kategorię hotelu "B." na *** (trzy gwiazdki); uchylił decyzję Marszałka Województwa Warmińsko- Mazurskiego z 8 czerwca 2007 r. zmieniającą kategorię hotelu "B." na *** (trzy gwiazdki); a także wykreślił obiekt hotelarski: HOTEL "B." z ewidencji obiektów hotelarskich prowadzonej przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w toku postępowania rozpoznawczego wezwał Komendanta Powiatowego PSP w Bartoszycach do przedstawienia opinii w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej w hotelu "B.". Komendant Powiatowy PSP w Bartoszycach poinformował Ministra, że obiekt ten nie spełnia wymagań przeciwpożarowych. Wśród naruszeń Komendant PSP w Bartoszycach wymienił m.in. przekroczenie o 100% dopuszczalnych długości dróg ewakuacyjnych, niezabezpieczenie przed zadymieniem pionowych dróg ewakuacyjnych, brak zapewnienia całkowitej ochrony obiektu przez system sygnalizacji pożarowej, czy też nieprawidłowości związane z brakiem lub też złym zastosowaniem hydrantów na terenie obiektu. W tych okolicznościach Minister Sportu i Turystyki stwierdził, że brak pozytywnej opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uzasadnia wydanie decyzji o uchyleniu zaszeregowania i wykreśleniu obiektu hotelarskiego z rejestru, gdyż niewystarczającym byłoby wydanie decyzji o nakazie wstrzymania świadczonych usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący po zmianie przedsiębiorcy świadczącego swoje usługi w hotelu "B." w B., nie wystąpił w ustawowym terminie 3 miesięcy z wnioskiem o potwierdzenie bądź zmianę dotychczasowego zaszeregowania. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich, sankcją za niezłożenie wniosku o potwierdzenie zaszeregowania w terminie 3 miesięcy jest uchylenie zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz wykreślenie obiektu z ewidencji.

Oddalając skargę na opisaną decyzję, Sąd I instancji wyjaśnił, że § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich stanowi, iż spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich dokumentuje się w zakresie wymagań przeciwpożarowych opinią właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Dokumentem potwierdzającym spełnianie wymagań przeciwpożarowych jest opinia właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Możliwość udowodnienia spełniania wymagań przeciwpożarowych przez obiekt hotelarski została ograniczona do środka dowodowego w postaci pozytywnej opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich, organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich wydaje z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli obiekt przestał spełniać wymagania sanitarne, przeciwpożarowe lub inne określone odrębnymi przepisami. W sytuacji gdy nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagań przeciwpożarowych może doprowadzić do stanu, w którym usługi hotelarskie świadczone będą w obiekcie niespełniającym wymagań przeciwpożarowych. Brak spełniania wymagań bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest realnym zagrożeniem bezpieczeństwa osób korzystających z usług hotelu. Sankcją za zaprzestanie spełniania wymagań przeciwpożarowych jest uchylenie zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz wykreślenie obiektu z ewidencji. Skarżący zarówno w momencie przeprowadzonej kontroli (tj. 12 kwietnia 2021 r.), jak również w dniu wydania decyzji przez organ I instancji (19 października 2021 r.) nie dysponował aktualną pozytywną opinią Komendanta PSP w Bartoszycach.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Z. K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: § 4 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz.169 ze zm.), w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.) poprzez uznanie, że opinia właściwego miejscowo komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej jest jedynym dokumentem pozwalającym na uznanie możliwości wykreślenia obiektu hotelarskiego z ewidencji obiektów hotelarskich, podczas gdy skarżący jest w posiadaniu decyzji Państwowej Straży Pożarnej nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie bez obowiązku zamknięcia obiektu hotelowego.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Treść zarzutu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że skarżący błędnie utożsamia ze sobą dwie odrębne sprawy administracyjne. Przy czym jest to odrębność przedmiotu regulacji, podstawy prawnej działania oraz kompetencji organu.

Rozstrzygnięcie, które zapadło w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w kompetencje marszałka województwa realizującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie kontroli i nadzoru nad świadczeniem usług hotelarskich w obiektach hotelarskich w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211 ze zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają: 1) wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany; 2) wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. Przy czym, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy dokumentuje się w zakresie wymagań przeciwpożarowych opinią właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.

Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Decyzja wydawana w tym trybie przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej stanowi realizację jego kompetencji w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Opinia właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej jest dokumentem sporządzanym wyłącznie w celu udokumentowania spełniania w obiekcie hotelarskim wymagań przeciwpożarowych. Przy czym jest to dokument sporządzany przez tego komendanta wyłącznie na potrzeby postępowania kontrolno-nadzorczego prowadzonego wobec takiego obiektu przez marszałka województwa. Spełnienia tych wymagań przez obiekt nie można potwierdzić innym dokumentem z dwóch powodów. Po pierwsze, tak stanowi § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Po drugie, nie istnieje żaden inny rodzaj dokumentu potwierdzającego spełnianie w obiekcie wymagań przeciwpożarowych. W szczególności nie jest nim decyzja komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem odrębnym i niezwiązanym z postępowaniem kontrolno-nadzorczym oraz czynnościami wobec obiektów hotelarskich podejmowanymi przez marszałka województwa.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.