II GSK 188/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 265/18 w sprawach ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz E.M. 1 570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 265/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 r.. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, cofnął decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zezwalającą skarżącej na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w R. przy ulicy [...] (R. "F.").

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności: pism, protokołów, notatek Komendy Powiatowej Policji w R., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., Straży Miejskiej w R., stwierdzono, że w lokalu skarżącej dochodziło do licznych naruszeń porządku publicznego.

Zdaniem organu pierwszej instancji poza sporem w okresie od lutego 2017 r. w okolicach lokalu "F." doszło do zdarzeń o charakterze naruszającym porządek publiczny, w dwóch przypadkach: [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017r. powyższe miało związek z dokonywaną w tym lokalu sprzedażą napojów alkoholowych i nietrzeźwi klienci zakłócali porządek publiczny, spokój i ciszę nocną, zaistniał związek przyczynowy pomiędzy sprzedażą napojów alkoholowych a zakłócaniem porządku, a wskazane interwencje nie były wywołane zgłoszeniem E.M. Wobec powyższego – zdaniem organu - biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zasadnym było cofnięcie zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 poz. 1659) po rozpatrzeniu odwołania E.M. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium stwierdziło, że w analizowanym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, albowiem w najbliższym otoczeniu sklepu dochodziło do zakłóceń porządku publicznego - szczegółowo opisanych w decyzji organu pierwszej instancji - zakłócenia te miały związek ze sprzedażą napojów alkoholowych, a prowadząca restaurację nie powiadomiła o zakłóceniach organów powołanych do ochrony porządku publicznego, ponadto zakłócenia powtarzały się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy.

Zdaniem SKO ze zgromadzonej w sprawie obszernej dokumentacji wynika, że

Policjanci Komendy Powiatowej Policji w R. - jak wskazano w piśmie Komendanta tej komendy z [...] kwietnia 2017 r. - w dniach od [...] lutego do [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzili 19 interwencji w obrębie lokalu F..

W odpisach z notatnika służbowego funkcjonariusza KPP w R. opisano interwencje w dniach: [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. Wg organu z akt sprawy wynika również, że w dniach od [...] listopada 2016 r. do [...] maja 2017 r. 6 zgłoszeń co do zakłócania porządku dokonali właściciele lokalu. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Komenda Powiatowa Policji poinformowała o 11 interwencjach w okolicy przedmiotowego lokalu, z czego [...] potwierdzono (w tym [...] kwietnia 2017 r. osoby nietrzeźwe, które wyszły z lokalu skarżącej, głośno krzyczały).

Wg SKO wobec powyższego bezspornym jest, że wyżej wymienione zdarzenia miały miejsce, zgłoszenia o ich zaistnieniu i wezwania organów porządku publicznego nie dokonała odwołująca się (z wyjątkiem 6 osobno wskazanych zgłoszeń), zdarzenia te miały charakter powtarzający się i występowały co najmniej dwukrotnie w okresach sześciomiesięcznych. Zdaniem organu drugiej instancji między ww. zdarzeniami a sprzedażą alkoholu istniał normalny związek przyczynowy, gdyby nie sprzedaż alkoholu w przedmiotowym lokalu to w jego najbliższej okolicy nie doszłoby do zakłócania porządku publicznego.

Mając na uwadze potwierdzone przypadki zakłócania porządku publicznego, pozostające w związku ze sprzedażą alkoholu za prawidłowe SKO uznało zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie SKO niezasadny był zarzut naruszenia art. 7, 11, 76 § 1, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ drugiej instancji podzielił bowiem stanowisko organu pierwszej instancji, że szczegółowe opisy zdarzeń przedstawione przez KPP w R. są wiarygodne, materiał dowodowy jest kompletny i przesądza wystąpienie przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy. Podniesiono, że organ pierwszej instancji w pełni zrealizował zasadę informowania strony oraz zasadę budzenia zaufania (art. 9 k.p.a.) a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) - w uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie prawne ma ustalenie czy w okresie 6 miesięcy miały miejsce co najmniej dwie interwencje, które nie były wywołane powiadomieniami przez posiadającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd wskazał, że przy wydawaniu decyzji uwzględniono dwie nocne interwencje [...] maja i [...] kwietnia 2017 r.

WSA zwrócił uwagę, odnośnie do interwencji [...] maja 2017 r., że skarżąca przyznała, że klienci jej lokalu wybiegli z Klubu i przewrócili się pod radiowóz, jednakże widząc to, nie powiadomiła Policji o konieczności interwencji, choć jej pracownicy taką próbę podjęli. Według Sądu pierwszej instancji nie można jednak uznać, że wystarczającym jest próba pracowników zawiadomienia Policji, gdyż przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie przewiduje próby powiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji to, że strona skarżąca chciała zawiadomić Policję, ale nie zdążyła, nie zwalnia jej z tego obowiązku w świetle przywołanego przepisu.

Sąd wywiódł też, że ograniczenie czasowe (sześciomiesięczne) nie może być rozumiane w ten sposób, że pomiędzy jednym zakłóceniem porządku a drugim upływa sześć miesięcy. Ograniczenie to oznacza, że dwukrotne zakłócenie porządku musi mieścić się w okresie sześciomiesięcznym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie WSA organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy - kilkukrotnie zwracały się do organów Policji, Straży Miejskiej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego celem potwierdzenia określonych w decyzji, a opisanych wyżej zdarzeń oraz ich okoliczności, które nie budzą wątpliwości i uzasadniają cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

E.M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i działając w oparciu o art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 175 § 1 p.p.s.a. i art. 177 p.p.s.a. zaskarżyła go w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie, w celu uzasadnienia podstawy prawnej wszczęcia postępowania, które miało na celu cofniecie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określonego rodzaju, w sytuacji, gdy nie ziściła się obligatoryjna przesłanka uzasadniająca cofnięcie decyzji w przedmiocie powtarzającego się, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży,

- jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu;

- przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu, podczas gdy brak wskazania związku przyczynowego pomiędzy sprzedażą alkoholu przez skarżącą a zakłócaniem porządku publicznego w najbliższej okolicy prowadzenia przez nią działalności gospodarczej oraz fakt powiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego o dostrzeganych zakłóceniach tego porządku, nie zezwala na wydanie decyzji cofających wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że w sprawie spełniona została przesłanka do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholi, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji;

3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia podstawy zgłaszanej w dniu [...] kwietnia 2017 roku interwencji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że związana ona była ze sprzedażą napojów alkoholowych w lokalu skarżącej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego takowy wniosek nie wynikał, jak również poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R., w sytuacji, gdy materiał dowodowy przemawiający za pozbawieniem skarżącej zezwolenia do sprzedaży napojów alkoholowych określonej kategorii, jest niejednoznaczny, lichy i bardzo mizerny;

4. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. 2 art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji;

5. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów drugiej instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w przedmiocie prawa sprzedaży alkoholu, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 106 § 3 p.p.s.a sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności do przeprowadzenia zgłoszonych przez skarżącą dowodów w postaci: a) strony postępowania, b) przesłuchania świadków w osobie: [...], które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu.

Wskazując na powyższe zarzuty: 1) na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach w przypadku zasadności zarzutu naruszenia prawa postępowania, 2) w przypadku uznania za wyłącznie zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Równocześnie na podstawie art. 176 § 2 oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 25 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych, w sposób przedstawiony także w uzasadnieniu środka zaskarżenia.

Prawem przewidziane podstawy kasacyjne określa art. 174 p.p.s.s., stanowiąc, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz/lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie Sądowi pierwszej instancji postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

W takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powinno jednak budzić wątpliwości to, że w kwestii ustaleń stanu faktycznego podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawidłowo interpretowanego prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - który stanowił materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zgodnie z tym przepisem: zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 (tzn. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych) organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Wobec treści przytoczonego przepisu zgodzić należy się więc z autorem skargi kasacyjnej, że w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wymienia przesłanki, które tylko w przypadku łącznego ich spełnienia uzasadniają cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Te przesłanki, to:

- zakłócanie porządku publicznego, przy czym ustawodawca postanowił, że ta przesłanka ziszcza się, gdy spełnione są - kumulatywnie - następujące kryteria: zakłócenie porządku musi się powtórzyć co najmniej dwukrotnie, w okresie 6 miesięcy, musi mieć miejsce w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, musi pozostawać w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży,

- brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży alkoholu.

Przedstawione stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r. II GSK 134/07 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że - co do przesłanki zakłócenia porządku publicznego, powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy - dokonana przez skarżącą interpretacja przytoczonego przepisu nie odpowiada prawidłowej jego wykładni.

Skład orzekający podziela mianowicie pogląd, że ustanowiony przez ustawodawcę okres sześciu miesięcy oznacza maksymalny upływ czasu pomiędzy stwierdzonymi zakłóceniami porządku publicznego (por. powołany wyżej wyrok NSA w sprawie II GSK 134/07 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, z tego powodu, że nie ziściła się przesłanka powtarzającego się zakłócenia porządku publicznego, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, z uwagi na fakt - jak wskazano w omawianym zarzucie - że wskazane w stanie faktycznym sprawy przyjętym przez Sąd pierwszej instancji dwukrotne zakłócenia porządku publicznego ([...] marca i [...] kwietnia 2017 r.) stwierdzono w okresie krótszym niż 6 miesięcy.

W kwestii przesłanki "zakłócaniu porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży" skład orzekający NSA podziela pogląd, że zakłóceniem porządku publicznego w rozumieniu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości są wszelkie nieakceptowalne z punktu widzenia porządku publicznego zdarzenia mające związek z dystrybucją napojów alkoholowych, niekoniecznie z nabyciem przez konkretnego uczestnika zdarzenia alkoholu w danym punkcie, a o związku przyczynowym pomiędzy zakłóceniem porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych można mówić gdy zostanie wykazane, że gdyby nie sprzedaż napojów alkoholowych to nie doszłoby do zakłócenia porządku publicznego. W sytuacji gdy nie zostanie stwierdzone, że osoby zakłócające porządek publiczny są pod wpływem alkoholu, nie można uznać aby wykazano omawiany związek przyczynowy (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2021 r. II GSK 881/210 i z dnia 11 maja 2011 r. II GSK 547/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zaś przesłanki braku powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży alkoholu, w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że już samo funkcjonowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych wiąże się z ryzykiem gromadzenia się w jego bezpośrednim sąsiedztwie osób mogących stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego. Z tych właśnie względów ustawodawca nałożył na osoby legitymujące się zezwoleniem i prowadzące punkt sprzedaży napojów alkoholowych obowiązek podejmowania działań prewencyjnych i szczególnej formy współpracy z organami ochrony porządku publicznego w dziedzinie niwelowania niekorzystnych skutków jakie wiążą się ze sprzedażą i konsumpcją alkoholu (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. II GSK 1017/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego tak właśnie należy odczytywać cel ustawowego obowiązku powiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Nie ulega przy tym kwestii, że skoro ustawodawca zobowiązuje osobę legitymującą się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do każdorazowego powiadamiania odpowiednich służb o zakłóceniu porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, to rolą prowadzącego punkt sprzedaży jest podjęcie takich kroków, które w danych warunków pozwolą na skuteczne wywiązanie się z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r. II GSK 1541/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się zatem z Sądem pierwszej instancji, że sam zamiar czy próby - nieskuteczne - powiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego o zakłóceniu porządku publicznego nie świadczą o wywiązaniu się przez osobę posiadającą stosowne zezwolenie i prowadzącą punkt sprzedaży alkoholu z ustawowego obowiązku.

W rozpoznawanym przypadku jednakże poza sporem jest, że w przypadku interwencji [...] marca 2017 r. w miejscu zakłócenia porządku publicznego był już radiowóz policyjny. Skład orzekający przychyla się więc do stanowiska, że skoro - jak wyżej wskazano - celem ustawowego obowiązku powiadamiania odpowiednich służb o zakłóceniu porządku publicznego jest niwelowanie/łagodzenie zagrożenia dla porządku publicznego jakie powstanie w związku ze sprzedażą i konsumpcją alkoholu, to znaczy, że brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego o zakłóceniu porządku publicznego w sytuacji gdy organy te "przypadkowo" (a nie w wyniku wezwania przez inne osoby) już znajdują się w miejscu zakłócania porządku nie pozwala na stwierdzenie, że uchybiono ustawowemu obowiązkowi. Fakt, że skarżąca "nie zdążyła" (w przedstawionych wyżej okolicznościach) zawiadomić Policji o zakłócaniu spokoju nie znaczy - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - że nadal, mimo trwającej interwencji Policji, była ona zobowiązana do powiadomienia organu powołanego do ochrony porządku publicznego o tym zdarzeniu.

Powyższe świadczy o tym, że w przypadku interwencji [...] marca 2017 r. nie ziściła się obligatoryjna przesłanka wymogu powiadomienia o zakłóceniach spokoju - przez prowadzącego punkt sprzedaży alkoholu - organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

W konsekwencji przedstawione stanowiska stwierdzić należy, że w sprawie nie została też spełniona przesłanka dwukrotnego - w okresie 6 miesięcy - zakłócenia porządku publicznego. Podkreślenia wymaga bowiem, że - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku - Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie za prawidłowy uznał stan faktyczny, zgodnie z którym miejsce miało dwukrotne zakłócenie porządku publicznego a jednym z nich miało być zdarzenie, którego dotyczyła interwencja z [...] marca 2017 r.

Już z tych względów - skoro omówione okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, że jedno z dwóch ww. zdarzeń, przyjętych za podstawę orzekania przez WSA (zakłócenia porządku publicznego [...] marca 2017 r.) spełnia wszystkie przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Trafny jest bowiem stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut wadliwego stwierdzenia, że - w okolicznościach faktycznych przyjętych przez ten Sąd przy wyrokowaniu - znajduje uzasadnienie zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Mając na uwadze poczynione wcześniej rozważania - co do przesłanki związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży oraz co do przesłanki braku powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego o zakłóceniu porządku publicznego - można jednak zauważyć, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił też okoliczności opisane w notatce z interwencji [...] kwietnia 2017 r. Nie bez znaczenia jest mianowicie niesporna w świetle treści powołanej notatki okoliczność, że nietrzeźwy mężczyzna podszedł do policjantów w trakcie interwencji, przeprowadzanej na wcześniejsze zgłoszenie. I w tym przypadku zatem kolejne powiadomienie organów powołanych do ochrony porządku publicznego nie było celowe. Z treści tej notatki wynika przy tym, że w chwili podjęcia interwencji - zanim nadszedł nietrzeźwy mężczyzna - nie stwierdzono aby osoby uczestniczące w bójce były pod wpływem alkoholu. Co do zdarzenia, które wywołało interwencję wskutek zawiadomienia przez osoby inne niż skarżąca, nie było więc podstaw by przyjąć, że wykazano związek przyczynowy pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

Biorąc pod uwagę, że art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest przepisem sankcyjnym niewątpliwie musi być on interpretowany ściśle a okoliczności faktyczne - ustalane pod kątem zastosowania tego przepisu - nie mogą budzić wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że dotychczasowe rozważania i omówione w nich podstawy kasacyjne - w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, a zatem dotyczącym zdarzeń z [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. - uzasadniały wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy - zdaniem składu orzekającego NSA - ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Ocena podniesionego w skardze do WSA zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wymaga uwagi, że w pełni aktualne są poczynione wyżej rozważania co do interpretacji zawartych w nim przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Aktualność - w świetle prawidłowo interpretowanych przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - zachowuje także ocena prawna zdarzeń z [...] marca i [...] kwietnia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji - jak już kilkakrotnie akcentowano - o zasadności zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości orzekał wyłącznie w oparciu o ustalenie, że łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, ustanowionych powołanym przepisem (tzn. co do co najmniej dwukrotnego w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego) dowodzą zdarzenia z [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. - przebieg których opisano w załączonych do akt sprawy notatkach policyjnych.

Sądowi pierwszej instancji umknęło tymczasem, że SKO - zaskarżoną i kontrolowaną przez WSA decyzją - orzekł o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie znacznie szerzej przedstawionych okoliczności faktycznych. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika wyraźnie, że SKO za prawidłowe uznał ustalenia co do liczby interwencji policyjnych wymienionych w pismach Komendy Powiatowej Policji z [...] kwietnia 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. (odpowiednio 19 i 11 interwencji) i dodatkowo opisanych w notatkach policyjnych nie tylko co do zdarzeń z [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. ale także co do interwencji [...] lutego 2017 r. i [...] marca 2017 r.

Poza sporem zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest zasadne już w przypadku dwukrotnego, w okresie 6 miesięcy, zakłócania porządku publicznego - opisanego w powołanym przepisie. Skoro jednak w stanie faktycznym wskazano na liczniejsze zakłócenia porządku publicznego to fakt skutecznego podważenia oparcia rozstrzygnięcia na dwóch z nich nie jest wystarczające do stwierdzenia, że nie było podstaw prawnych do zastosowania wskazanego przepisu. Każde z zakłóceń porządku publicznego - wskazane w uzasadnieniu decyzji w ramach powołania okolicznościach faktycznych sprawy - winno podlegać ocenie prawnej pod kątem spełnienia przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Braki w tym zakresie świadczą o wadliwości uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, wskutek której decyzja nie poddaje się kontroli.

Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym - w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Decyzja powinna więc wskazywać jednoznacznie ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego - które legły u podstaw rozstrzygnięcia - odpowiadają normie prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. np. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2021 r. I OSK 3071/18, z dnia 15 września 2021 r. I GSK 431/21- orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za zasadny.

Odniesienie się do dalej idących zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego skład orzekający uznał za przedwczesne. Ocena tych zarzutów zależy bowiem od tego, które konkretnie okoliczności zostaną w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji wskazane i ocenione prawnie /zakwalifikowane/ jako podstawa wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Chybiony jest natomiast zarzut skargi co do naruszenia przez organ art. 10 i 81 k.p.a.

Pierwszy z nich stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, w zakresie istotnym do rozpoznania zarzutu, że art. 10 § 1 k.p.a. odróżnia zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (tego typu naruszeń w tej sprawie nie można stwierdzić) od umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Podkreślenia wymaga też, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją tylko jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem, strona w skardze do WSA nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. Zarzut nie mógł więc być uznany za trafny.

Co do naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 24 § 3 k.p.a. wypada przypomnieć, że zgodnie z nim bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

W orzecznictwie, na gruncie powołanej regulacji, zasadnie podnosi się, że żądanie wyłączenia, o którym mowa w przytoczonym przepisie musi zawierać wywód uprawdopodobniający okoliczności wskazujące na istnienie wątpliwości co do bezstronności pracownika. Ogólnikowe zarzuty podważające prowadzenie sprawy przez pracowników organu w sposób obiektywny i rzetelny, nie uzasadniają żądania wyłączenia tych pracowników w trybie art. 24 k.p.a. Wyłączenia nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności danego pracownika (por. np. wyrok z dnia 30 października 2020 r. I OSK 1212/20 –orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy nie wynika, by zastosowanie art. 24 § 3 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy było uzasadnione.

W świetle całokształtu rozważań - mimo częściowo nietrafnych zarzutów - zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji był zasadny.

Organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest przede wszystkim do sporządzenia uzasadniania odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i wskazanie, które z powoływanych do tej pory okoliczności faktycznych - i ocenionych prawnie pod kątem zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - uzasadniają cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ oczywiście związany jest wykładnią przesłanek ustanowionych przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną przedmiotu sprawy jak i oceną prawną zdarzeń z [...] marca i [...] kwietnia 2017 r.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).