II GSK 1857/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 933/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 933/17 w sprawie ze skargi K. H. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 24 marca 2017 r., nr KOC/677/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) z 28 grudnia 2016 r., a także orzekł o zwrocie spółce kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Po kontroli w dniu 9 kwietnia 2015 r. pasa drogowego drogi publicznej ul. K. w W. stwierdzono jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez włączenie jego części do placu budowy przy ul. (...). Czynności kontrolne udokumentowano protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną. Prezydent z urzędu wszczął wobec strony - właściciela posesji przy ul. (...)- postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez nią ww. pasa drogowego. Wezwano też stronę do udziału w oględzinach pasa drogowego oraz zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i złożenia wyjaśnień.

Kolejne kontrole ww. pasa drogowego w dniach: 20, 24 oraz 28 kwietnia 2015r. potwierdziły dalsze jego zajmowanie bez zgody zarządcy poprzez funkcjonowanie w nim placu budowy. Również z tych kontroli sporządzono protokoły oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Z protokołu oględzin ww. pasa drogowego i dokumentacji fotograficznej sporządzonych 5 maja 2015 r. przy udziale skarżącego oraz uprawnionego geodety wynikało, że geodeta, wykorzystując dostępne współrzędne geodezyjne, wskazał wytyczone granice pasa drogowego ww. ulicy i część, która została włączona przez stronę do placu budowy (tymczasowe ogrodzenie budowy w sąsiedztwie chodnika). Podczas oględzin strona stwierdziła, że w miejscu obecnego ogrodzenia istniało już ogrodzenie nieruchomości około 50 lat wstecz, co miał potwierdzać przedstawiony plan Zakładu Kanalizacji (obecnego MPWiK). Po zapoznaniu się z aktami oświadczyła: "działka stanowiąca nieruchomość przy ul. (...)wg planów sporządzonych przez mierniczego w 1937 r. miała granicę od strony ulicy 4 m od lica budynku. Nie kwestionuje zasadności granicy pasa drogowego tylko wnosi o informacje kiedy został on wyznaczony. Istniejący pas drogowy przy posesji nr (...) stanowi działkę zarejestrowaną (...)r. pod nr ew. (...).".

Podczas kolejnej kontroli pasa drogowego w dniu 8 maja 2015 r. stwierdzono prowadzenie prac polegających na przesunięciu odgrodzenia placu budowy poza granice pasa drogowego, zgodnie z wytyczoną geodezyjnie granicą, by 11 maja 2015. ustalić całkowite przesunięcie ogrodzenia placu budowy poza sporny pas.

W celu wyjaśnienia stanowiska strony zawartego w piśmie z 14 maja 2015 r. Prezydent zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy (...)o wskazanie podstawy prawnej i daty wyodrębnienia z nieruchomości przy ul. (...)pasa drogowego, a także czy zostało wypłacone stosowne odszkodowanie.

W odpowiedzi Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy (...) podała, że strona umową z 27 września 2012 r. Rep. (...)nabyła prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. (...), opisanego jako dz. ew. nr (...)z obrębu (...)o łącznej powierzchni 887 m2, w której oświadczyła, że znany jest mu aktualny stan faktyczny działek nr (...), w szczególności ich granice. Strona posiada prawa jedynie do w/w działek gruntu, a do działki nr (...)z obrębu (...)nie legitymuje się żadnym tytułem. Delegatura nie posiadała informacji, na temat powstania pasa drogowego ul. (...)j.

Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy Wydział Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków podało, że "aktualna działka ewidencyjna nr (...)z obrębu (...), została wykazana w rejestrze gruntów i budynków w 2013 r, na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 20/2013 z dnia 29.04.2013 r. znak: GK-D-lll-RLO-74301-27- 14-10 oraz na podstawie opracowania geodezyjnego, operat (...)3 z dnia 15.01.2013 r."

Dnia 29 lipca 2015 r. strona zapoznała się z aktami sprawy, po czym w piśmie z 4 sierpnia 2015 r. nie podzieliła stanowiska Prezydenta, że zajęła sporny pas drogowy i wniosła o umorzenie postępowania.

Prezydent w decyzji z 28 grudnia 2016 r. uznał, że strona bez zezwolenia zarządcy drogi zajęła ww. pas drogowy w okresie od 9 kwietnia 2015 r. do 8 maja 2015 r., tj. przez 30 dni, o pow. 9,00 m2 trawnika i nałożył na nią karę pieniężną w kwocie 6.750 zł. Karę ustalono w następujący sposób: 9,00 m2 trawnika (powierzchnia zajęcia pasa drogowego) x 2,50 zł (dzienna stawka opłaty za zajęcie 1 m2 trawnika) x 30 dni (liczba dni zajęcia pasa drogowego), powiększona 10-krotnie.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta. W podstawie prawnej decyzji powołało m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 w zw. z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 późn. zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440); dalej: u.d.p.). Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący nie kwestionował, że to on zajął sporny pas drogi w czasie wskazanym w decyzji Prezydenta, to kara pieniężna została nałożona na niego prawidłowo. Jednocześnie organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy bez znaczenia były uwagi strony dotyczące trybu nabycia nieruchomości i udzielanych jej oraz poprzednikom prawnym informacji przez właściciela gruntu. Argumenty w tym zakresie mogą być bowiem rozważane przez Prezydenta, jeżeli strona wniesie o umorzenie nałożonej na niego kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem w sprawie VI SA/Wa 933/17, uwzględnił skargę strony i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił obie decyzje: Kolegium i Prezydenta.

Według Sądu, wskutek licznych kontroli pasa drogowego ul. (...) ustalono, że na wysokości posesji nr (...) (działki nr (...), obręb (...), łączna pow. 887m2), skarżący zajął pod plac budowy pas drogowy stanowiący działkę nr (...)o powierzchni 9m2. Skarżący jest właścicielem nieruchomości graniczącej z tą działką, położonej przy ul. (...), obejmującej działki ew. nr (...)z obrębu (...)o łącznej powierzchni 887 m2, do której na podstawie umowy z 2 (powinno być-27) września 2012 r. Rep. (...)nabył prawo użytkowania wieczystego. Prezydent, w toku postępowania dołączył do akt swoją decyzję z 29 kwietnia 2013 r., którą zatwierdzony został podział działki nr (...) obręb (...)na dwie działki nr (...)i nr (...)oraz pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura Dzielnicy (...), z którego wynika, że teren stanowiący działkę (...)nie legitymuje się żadnym tytułem.

Sąd wyjaśnił, w oparciu o art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12 pkt 1 u.d.p., że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje tego zarządcę do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, w drodze decyzji stosownej kary pieniężnej. Jednakże przy podejmowaniu takiej decyzji - w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, zarządca związany jest rygorami procedury administracyjnej, wyrażonymi w k.p.a., w tym jego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz powinien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na zarządcy - organie prowadzącym postępowanie administracyjne, dotyczące nałożenia kary, spoczywa bezwzględny obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących wymierzenie i nałożenie kary.

W ocenie WSA organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom. Nie zostało jednoznacznie stwierdzone zajęcie spornego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy od 9 kwietnia 2015 r. do 8 maja 2015 r., skoro wydzielenie tego pasa drogowego nastąpiło po zawarciu przez skarżącego umowy kupna w 2012 r. Przy tym z akt sprawy nie wynika i organy tego nie ustaliły, czy skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej brał udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydzielenia działek sąsiednich o nr (...)i (...).

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, że właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek mogą być stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to również nie można wykluczyć udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o podział nieruchomości sąsiadującej.

W świetle powyższego, zdaniem WSA, w stanie faktycznym, jak w rozpoznawanej sprawie, organ nie miał podstaw do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, gdy granice tego pasa zostały ustalone dopiero w 2013 r., a skarżący, o tym postępowaniu w ogóle nie wiedział, a zatem nie brał udziału.

Ponadto skarżący w toku postępowania powoływał się na wejście w posiadanie swojej posesji w granicach, jakie istniały w 2012 r. w chwili zakupu spornej działki, twierdząc, że postawione ogrodzenia odzwierciedla granice, w jakich nabył on działkę od poprzednich właścicieli. Z oświadczenia skarżącego, złożonego w toku postępowania, wynikało (vide pismo z 14 maja 2015 r.), że o granicach swojej działki - posesji (...), dowiedział się 5 maja 2015 r., gdyż dopiero wtedy granice te zostały wskazane (wytyczone) przez obecnego w czasie oględzin geodetę. Skarżący do dnia 5 maja 2015 r. był przekonany, że jego działka – wg planów z 1937r., od strony ulicy (...)ma granicę 4 m od lica budynku. Podał przy tym, że granice jego nieruchomości, po zwrocie jej przez Urząd Dzielnicy (...) prawowitym właścicielom, nie były wytyczone, pomimo ich wniosku, i że ową nieruchomość w 2012 r. nabył w takim stanie, jaki miał miejsce 5 maja 2015 r.

Z akt sprawy wynikało też, że zostało wszczęte nadzwyczajne postępowanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., na podstawie której nastąpił podział działki nr (...). Jednakże w oparciu o ten fakt nie było podstaw do zawieszenia postępowania przez Sąd, jak tego żądał skarżący. Również zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, zdaniem WSA, było na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe.

Sąd podkreślił, że postępowania administracyjne w sprawach, w których w stosunku do stron tych postępowań znajdują zastosowanie sankcje o charakterze karnym, winny być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Wobec tego, skoro zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zagrożone jest karą administracyjną - sankcją o charakterze karnym, to winno być ono precyzyjne udokumentowane, albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej, stosownie do wskazanych wyżej przepisów, jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego.

Wobec tego, Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń. Organ został zobowiązany do wyjaśnienia kwestii spornych według zasad procedury administracyjnej, m.in. wyrażonych w art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a. W sprawie należało bezspornie ustalić, czy i kiedy granice działek - działki skarżącego oraz działki nr (...), zostały ustalone/wytyczone/zmienione. Przede wszystkim należało rozważyć, czy o podziale działki nr (...) nie powinien był być zawiadomiony skarżący, tj. czy w owym postępowaniu podziałowym skarżącemu, jako właścicielowi działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi, przysługiwało prawo strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingerował w wykonywanie przez skarżącego prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. (...). Sąd zauważył, że po jednoznacznym ustaleniu powyższych kwestii oraz uwzględniając, że ewentualne zastosowanie sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. nie jest w żadnym razie uzależnione do istnienia, bądź braku winy w zajęciu pasa drogowego, organ miał rozstrzygnąć sprawę, a decyzję uzasadnić w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższym orzeczeniem WSA nie zgodziło się Kolegium i zaskarżyło ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając go w całości. Autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. H., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy i wnosiło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku we wskazaniach co do dalszego postępowania czynności, których wynik został już przesądzony w zaskarżonym wyroku;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszenie jakich przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez wskazanie, że brak oceny przez organy administracji publicznej, czy naruszenie przepisów postępowania w innym postępowaniu administracyjnym miało istotny wpływ na wynik sprawy;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest:

4) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi konieczna jest ocena prawidłowości czynności podjętych w innym postępowaniu administracyjnym.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wnosiła o jej oddalenie oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Kolegium zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy. Wadliwość ta przede wszystkim polegała na błędnym uznaniu za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pod plac budowy 9m2 działki nr (...), stanowiącej pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy w okresie od 9 kwietnia 2015 r. do 8 maja 2015 r.) wyników innego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 29 kwietnia 2013 r. – zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej nr (...)przy ul. (...) w Warszawie na działkę nr (...)położoną w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej hip. Nr (...) i będącej przedmiotem roszczeń oraz na działkę nr (...), stanowiącą sporny pas drogowy, w którym to postępowaniu skarżący, jako właściciel sąsiadującej nieruchomości, nie brał udziału. Wskutek wadliwości ww. stanowiska, Sąd ten zawarł w uzasadnieniu wytyczne, które nie dość, że nie były wykonalne, to nadto których wynik w tym samym orzeczeniu już przesądził, wbrew uregulowaniom art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Należy wyjaśnić, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. (powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), gdy wykazywał, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie wskazanych zarzutów przepisów postępowania. Sąd kasacyjny uznał to uzupełnienie za dopuszczalne jako korelujące ze zgłoszonymi zarzutami, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r, sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z. 1, poz. 1, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które (zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną) zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, m. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, LEX/el.2021, komentarz do art. 176).

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Celem uzasadnienia jest przedstawienie przez Sąd motywów, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy w sposób umożliwiający kontrolę orzeczenia zarówno stronom postępowania jak i Sądowi drugiej instancji. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powyższego przepisu. Sąd nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, do tego bez odniesienia do zebranego materiału dowodowego sprawy.

Należy zauważyć, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w takim przypadku sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny sposobu stosowania prawa materialnego. Jednakże w niniejszej sprawie należało odstąpić od tej zasady. Przeprowadzenie prawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) pozwalało na wskazanie uchybień Sądu I instancji w interpretacji ostatniego powołanego przepisu, które to mankamenty wpłynęły istotnie na wady uzasadnienia wyroku.

Należy podkreślić akceptację przez Sąd I instancji stanowiska organów co do zasad zajmowania pasa drogowego, że w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według pkt 4 ust. 2 art. 40 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (na podstawie ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień).

Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wymaga więc ustalenia, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi, liczonego w dniach okresu (czasu) nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i że był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA z: 25 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3900/17; 30 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 1141/220).

Sąd I instancji zaś wadliwie, jak słusznie zauważyło skarżące kasacyjnie SKO, w zasadzie uzależnił odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy od dodatkowego elementu – winy, a co najmniej wiedzy podmiotu, że pas drogowy zajmuje (s. 9 uzasadnienia), chociaż w zaleceniach na s.10 uzasadnienia wyjaśniał, że "ewentualne zastosowanie sankcji administracyjnej przewidzianej przez art. 40 ust. 12 u.d.p. nie jest w żadnym razie uzależnione od istnienia, bądź braku winy w zajęciu pasa drogowego". Wspomnianym aspektem miał być brak udziału skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nr (...), w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r. zatwierdzającą podział ww. działki na działki nr (...)i nr (...) (ta ostatnia stanowiła pas drogowy częściowo zajęty przez stronę). Tymczasem skarżący był właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr (...), a nie działki nr (...) czy później wyodrębnionych z niej działek nr (...)i nr (...). Dlatego postępowanie w sprawie podziału działki nr (...), nawet jego wadliwość nie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego kontrolowanego skarżonym wyrokiem, co słusznie podnosił organ (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1032/18, Lex nr 32058810).

Opisane podejście WSA stanowiło nie tylko naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., ale też art. 134 § 1 p.p.s.a., mówiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Musi więc wystąpić tożsamość elementów podmiotowych, tj. tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków i tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. A. Kabat, tamże, komentarz do art. 134; wyroki NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 258-262/21; 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3969/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to należało uznać za istotne uchybienie innym przepisom postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy na bazie decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr (...) zbudowana została argumentacja WSA, podważająca prawidłowość zaskarżonych decyzji: Prezydenta i Kolegium.

Akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadziłaby także do naruszenia art. 19 k.p.a.(organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej), gdyż Prezydent musiałby podjąć czynności przedmiotowo niezwiązane z postępowaniem w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, a przy tym kierować je do podmiotów, którym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a przysługiwałoby w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości - działki nr (...), np. właściciela tej działki, innych osób mających interes prawny (por. art. 97, 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Niezależnie od powyższych uchybień, WSA nie podał, w oparciu o jakie przepisy powinno być prowadzone postępowanie dotyczące podziału działki nr (...) w celu wyodrębnienia działki nr (...) (spornego pasa drogowego), skoro prawidłowe przeprowadzenie owego postępowania miało, jego zdaniem, mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego obecnie postępowania. Należało podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej i ten brak potraktować jako brak uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro elementem niezbędnym uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. z 3, poz. 39).

Opisane stanowisko Sądu I instancji naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), bo doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i c) p.p.s.a., albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem za słuszne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

Stanowisko organów potwierdziło prawomocne zakończenie postępowania przed WSA w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2278/18, którym oddalono skargę strony na postanowienie SKO z 28 września 2018 r. nr KOC/4862/Pd/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., co też dostrzegł pełnomocnik organu.

Należy podnieść za skarżącym kasacyjnie, że błędna ocena prawna Sądu I instancji co do wpływu i wagi wpływu postępowania podziałowego na kontrolowane postępowanie spowodowała jeszcze i inne skutki procesowe, także mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji doszedł wręcz do wniosku, że brak wiedzy skarżącego, jako właściciela nieruchomości przyległej do spornego pasa drogowego o przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości –działki nr (...), nie uprawniał organu do nałożenia na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego (s.9 uzasadnienia wyroku WSA). Natomiast we wskazaniach oczekiwał od organów ustalenia, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy skarżącemu przysługiwało prawo strony w postępowaniu podziałowym i wobec tego powinien być o nim zawiadomiony. Była to kolejna sprzeczność między rozstrzygnięciem WSA a wskazaniami skierowanymi przez tenże Sąd do organów co do dalszego ich postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za niezgody z prawem. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem konsekwencje oceny prawnej (por. wyroki NSA z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1334/05, Lex nr 315087; 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13, Lex nr 1590675; 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 739/21, Lex nr 3343762). Obowiązkiem sądu jest zatem precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie może być sprzeczności między oceną prawną a będącymi jej konsekwencją wskazaniami, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a co uniemożliwiało kontrolę instancyjną, nie wspominając o wykonaniu tego orzeczenia. Wymaga przy tym zauważenia, że zgodnie z art. 153 § 1 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Opisane rozbieżności między oceną prawną a wskazaniami stanowiły naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Dlatego zasadny okazał się także zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Organy dokonały prawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p., o czym było wyżej. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustaliły istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy stwierdziły, że skarżący nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. (...)w W.obejmujące działki nr (...)i takie też prawa posiadał w 2013 r., gdy zakończono postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr (...)oraz w 2015 r., gdy zajął część działki nr (...), stanowiącej pas drogowy, pod plac budowy. Strona nie podważyła zapisu aktu notarialnego z 29 września 2012 r., którym udokumentowano umowę nabycia przez nią użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, że zna stan faktyczny działek i ich granice. Natomiast sporny pas drogowy obejmował działkę nr (...), co podkreślały organy, a skarżący, chociażby w oświadczeniu w protokole oględzin w dniu 5 maja 2015 r. nie kwestionował granic pasa drogowego. W dniu wspomnianych oględzin nie zostały wytyczone granice, tylko zostały przez geodetę wskazane/przypomniane. Sąd przyjmując te okoliczności (s. 9 uzasadnienia) błędnie zaś próbował przypisać znaczenie i to istotne skutkom postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki nr (...), nie objętej żadnymi prawami skarżącego, co już zostało powyżej wyjaśnione.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, jak i te, podnoszone przez skarżącego, a dotyczące nabycia przez niego nieruchomości, rozbieżności między oświadczeniami poprzedników prawnych skarżącego, dokumentacją przez niego posiadaną a obecnie wytworzoną dokumentacją geodezyjną, co dostrzegło Kolegium w kwestionowanej decyzji jako okoliczności mogące podlegać uwzględnieniu w postępowaniu o umorzenie ww. kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, działając na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.