II GSK 1709/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 75/20 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 75/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE, organ) w rozpoznaniu wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu (pkt I); stwierdził, że Prezes URE prowadził przewlekle postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. (pkt II); stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); wymierzył Prezesowi URE grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt IV); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V); zasądził od Prezesa URE na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

W dniu 6 czerwca 2017 r. spółka złożyła do Prezesa URE wniosek o wydanie świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia pn. [...] (dalej: wniosek).

Następnie w dniu 11 marca 2019 r. spółka złożyła pismo, w którym poinformowała o osiągnięciu niższego niż zakładano efektu energetycznego, tj. o wartości [...]. Jednocześnie strona zawiadomiła Prezesa URE o zakończeniu przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej wraz z tzw. porealizacyjnym audytem efektywności energetycznej.

W dniu 30 października 2019 r. Prezes URE poinformował spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej. Przedmiotowa informacja została doręczona spółce w dniu 8 listopada 2019 r.

W dniu 28 stycznia 2020 r. spółka złożyła ponaglenie do Prezesa URE w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.). Prezes URE nie odpowiedział na ponaglenie.

W dniu 12 marca 2020 r. Prezes URE wystosował do spółki wezwanie do uzupełnienia wniosku. Jednocześnie organ poinformował spółkę o zwłoce w załatwieniu sprawy, a także wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 15 kwietnia 2020 r.

W dniu 6 kwietnia 2020 r. spółka przedstawiła odpowiedź na wezwanie Prezesa URE wskazując, iż żądane przez organ informacje i dokumenty wykraczają ponad podstawę prawną określoną w ustawie, a także, iż działania Prezesa URE związane z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów i informacji są wewnętrznie sprzeczne wobec uprzedniego zakończenia postępowania dowodowego w sprawie.

W okresie od złożenia wniosku do dnia otrzymania wezwania z dnia 12 marca 2020 r., spółce nie doręczono zawiadomień o niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Do dnia nadania skargi, świadectwo efektywności energetycznej nie zostało wydane.

Wobec niewydania świadectwa efektywności energetycznej przez 38 miesięcy (licząc od ostatniego dnia, w którym świadectwo powinno zostać wydane, aż do dnia złożenia skargi), spółka wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa URE.

W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 264 ze zm.; dalej: ustawa o efektywności energetycznej) poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i dopuszczenie się zwłoki przekraczającej 38 miesięcy, w wydaniu świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia, a także poprzez podejmowanie czynności prowadzących do przedłużenia prowadzonego postępowania już po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego, które to naruszenie miało charakter rażący, podczas gdy art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej obliguje organ do wydania świadectwa efektywności energetycznej w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wskazał, że w przypadku spółki przeprowadzone postępowanie było bardzo skomplikowane i wymagało przeanalizowania akt innych postępowań, jak również literatury specjalistycznej dotyczącej systemów zarządzania energią. Zgłoszone przedsięwzięcie miało charakter precedensowy, audyt złożony wraz z wnioskiem oraz audyt złożony po realizacji przedsięwzięcia, zawierały odmienne metodyki obliczania oszczędności, powodowały wątpliwości odnośnie trwałości zastosowanych - w wyniku wdrożenia zgłoszonego przedsięwzięcia - działań, budziły liczne wątpliwości merytoryczne, co spowodowało, że jeszcze po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Prezes URE, próbując usunąć te wszystkie wątpliwości, wystosował do przedsiębiorcy wezwanie o przedstawienie danych i dokumentów wskazanych w wezwaniu.

Ostatecznie Prezes URE - wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. - odmówił przedsiębiorcy wydania świadectwa efektywności energetycznej dla przedsięwzięcia zgłoszonego we Wniosku.

Prezes URE zauważył jednocześnie, że trudna sytuacja związana z nadmiernie przedłużającymi się postępowaniami dotyczącymi wydania świadectw efektywności energetycznej związana jest z faktem nieprzyznania - na etapie procedowania ustawy o efektywności energetycznej - środków finansowych na realizację zadań z niej wynikających. Wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. zwrócił się do Ministra Finansów o pilne podjęcie działań mających na celu uruchomienie środków z rezerwy celowej na realizację przez Prezesa URE zadań wynikających z ww. ustawy. W treści pisma wskazano, że po półtorarocznym okresie jej obowiązywania właściwa komórka organizacyjna Urzędu obsługująca zadania z zakresu efektywności energetycznej - w obecnej możliwej do zapewnienia obsadzie personalnej - wobec ilości napływających wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej nie jest w stanie zapewnić właściwej realizacji zadań nałożonych na Prezesa URE przedmiotową ustawą. Odpowiedź Ministra Finansów w tym zakresie była negatywna. Ponadto, pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Prezes URE zwrócił się do Ministra Finansów o przeanalizowanie możliwości zwiększenia limitu środków budżetowych, w skali całego Urzędu, do poziomu pozwalającego na realizację zadań w sposób odpowiedni do wymagań wynikających z przepisów. Analogiczna prośba została skierowana do Ministra Finansów również pismem z dnia 21 czerwca 2019 r.

Organ podniósł także, że w latach 2018-2019 zadania Prezesa URE związane z wydawaniem świadectw efektywności energetycznej były przedmiotem kontroli pn. "Efektywność energetyczna gospodarki" przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. We wnioskach pokontrolnych Izba wskazała na konieczność wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów o zapewnienie niezbędnych środków na prawidłowe działanie Urzędu w realizacji zadań nałożonych ustawą, w szczególności na zatrudnienie pracowników do obsługi procesu rozpatrywania wniosków i wydawania świadectw efektywności energetycznej. W celu wykonania zalecenia Prezes URE w dniu 26 sierpnia 2019 r., powołując się na stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, po raz kolejny wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o pomoc i poparcie działań mających na celu zagwarantowanie w budżecie URE na 2020 r. środków na realizację zadań wynikających z ustawy o efektywności energetycznej.

Ponadto Prezes URE - pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. skierowanym do Przewodniczącego Komisji do spraw Energii i Skarbu Państwa Sejmu RP - przekazał informacje dotyczące nowych zadań nałożonych na Prezesa URE w związku z procedowaniem projektu ustawy budżetowej na rok 2020, w tym ustawy o efektywności energetycznej. W przedmiotowym piśmie podkreślono, że do dyspozycji Prezesa URE nie zostały przekazane żadne środki na realizację tych zadań. Wskazał, że w trakcie prac nad projektem budżetu na 2020 r. senacka Komisja Gospodarki Narodowej i Innowacyjności - na posiedzeniu w dniu 20 lutego 2020 r. - zaproponowała poprawkę przewidującą zwiększenie budżetu URE, ale Senat RP odrzucił proponowaną poprawkę.

Ponadto Prezes URE pismem z dnia 11 lutego 2019 r. poinformował Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, że pomimo zaangażowania wszystkich pracowników wydziału zajmującego się efektywnością energetyczną w proces wydawania świadectw efektywności energetycznej, z uwagi na trudną sytuację kadrową oraz skomplikowany charakter prowadzonych spraw, nie ma możliwości realizacji tego zadania w ustawowych terminach.

Reasumując, długi okres rozpatrywania wniosku skarżącej nie wynika z lekceważącego podejścia organu, lecz z fizycznej niemożliwości prawidłowego procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając w części skargę spółki uznał, że organ nie tylko dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania ale także, że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa podmiotu do załatwienia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Przepis ten, w zdaniu drugim, stanowi jednocześnie, że do wydawania świadectw efektywności energetycznej stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń.

Odnosząc się do argumentacji Prezesa URE uzasadniającej niezałatwienie sprawy skarżącej w terminie Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Braki kadrowe - nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. WSA podkreślił, że wskazane przez Prezesa URE przyczyny nierozpoznania wniosku nie zostały zakomunikowane stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, w tym nie zostały wskazane w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. informującym o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Oceniając opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji miał przede wszystkim na uwadze długość całego postępowania w niniejszej sprawie, które po wniosku strony z dnia 6 czerwca 2017 r. zostało załatwione dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. WSA uwzględnił przy tym wyrażany w judykaturze pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności/przewlekłości, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia, niemniej długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji. Tak też zdaniem Sądu I instancji należy zakwalifikować fakt procedowania w sprawie przez organ przez ponad 3 lata.

Sąd I instancji za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazując, że uwzględnił przy tym okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę wskazujące na brak wsparcia finansowego Urzędu przekładający się na brak możliwości zatrudnienia dostatecznej liczby pracowników do obsługi skomplikowanych z natury rzeczy spraw z zakresu efektywności energetycznej. Okoliczności te WSA uznał za wykazane wobec powołanych przez organ dowodów.

II

W skardze kasacyjnej Prezes URE zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt III, w którym Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie pkt IV, w którym Sąd wymierzył Prezesowi URE grzywnę w wysokości 1.000 zł, wnosząc stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; p.p.s.a.) o jego uchylenie w zaskarżonej części i stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. i zw. z art 54 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., a także w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w wyniku kontroli działalności organu i orzeczenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ z wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem przewlekłość wynikła z okoliczności obiektywnych, niezależnych od organu, w tym z przyczyn leżących po stronie skarżącej, i nie nosiła znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, ani też lekceważenia skarżącej przez organ, ale była spowodowana olbrzymimi brakami kadrowymi oraz utrzymującym się dużym wpływem wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej, a także różną, często niską zawartością merytoryczną samych wniosków i załączonych do nich dokumentów, w tym audytów efektywności energetycznej, tak jak w niniejszej sprawie zawierających różne metodologie obliczeń w przypadku dwóch audytów przedstawionych w sprawie, bądź też w ogóle nie wskazujących żadnej metodologii obliczeń, podających jedynie wynik końcowy, jak w przypadku pierwszego audytu przedstawionego w tej sprawie, co powoduje konieczność prowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie pozwala na zakończenie przez organ postępowania w terminie ustawowym poprzez wydanie świadectwa efektywności energetycznej lub postanowienia o odmowie jego wydania, a także powoduje wydłużanie się kolejki nierozpoznanych w terminie wniosków.- powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ w pkt III wyroku oraz niezasadnego wymierzenia organowi grzywny w pkt IV wyroku;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. a także w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem na podstawie oceny akt sprawy, wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, a także uzupełniających dowodów w postaci dokumentów załączonych przez organ do odpowiedzi organu na skargę, Sąd powinien był stwierdzić, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w pkt III wyroku;

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. a także w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i wymierzenie organowi grzywny w kwocie tysiąca złotych, gdy tymczasem na podstawie oceny akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę oraz powołanych przez organ uzupełniających dowodów w postaci dokumentów załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę, nie można organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa, a przewlekłość w rozpoznaniu sprawy przez organ była usprawiedliwiona i wynikła z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego nałożenia na organ grzywny w pkt IV wyroku.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.

Należy uznać, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

1) termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony

w sposób znaczący, a zarazem

2) znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1146/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2019/20).

Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ czy też nie miał wpływu. Zatem dla uznania, że naruszenie prawa miało kwalifikowany charakter nie wystarczy samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, a rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono przepisy o szybkości postępowania w sposób oczywisty, a działanie organu w oczywisty sposób pozbawione było jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Co do zasady, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a." (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18; 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2556/20). Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionych przez skarżący kasacyjnie organ dowodów na okoliczność występowania obiektywnych trudności w terminowym rozpoznawaniu wniosków o wydanie przedmiotowych świadectw, mogło to skutkować opóźnieniami - nawet znacznymi - w rozpoznaniu wzrastającej liczby spraw. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych, na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian, co też Prezes URE wielokrotnie czynił.

Stwierdzenie, że przewlekłość postępowania (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością, jaką jest przykładowo znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1146/20).

W ocenie NSA, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy o wydanie świadectwa efektywności energetycznej wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. Chociaż należy przyznać rację Sądowi I instancji, że organ powinien oczywiście o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie poinformować skarżącą znacznie wcześniej niż to uczynił.

W realiach niniejszej sprawy wprawdzie termin przewidziany na jej załatwienie został przez organ znacząco przekroczony w stosunku do terminu określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, gdyż Prezes URE nie rozstrzygał sprawy w przedmiocie wydania skarżącej świadectwa efektywności energetycznej przez wiele miesięcy, a wydał postanowienie o odmowie wydania tego świadectwa dopiero [...] listopada 2020 r., to jednak nie można przyjąć, aby przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ, bądź było efektem złej woli organu. Jak bowiem wynika z przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę statystyk, wzrost ilości spraw do załatwienia, a także borykanie się przez organ z poważnymi brakami organizacyjno-kadrowymi - musiało skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Z załączonych przez organ dokumentów w postaci m.in. wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli nr P/18/021 - Efektywność energetyczna gospodarki oraz pisma Prezesa URE z dnia 26 sierpnia 2019 r. do Pana Michała Dworczyka, Szefa KPRM wynikało, że organ wielokrotnie wskazywał na okoliczność fizycznej niemożliwości prawidłowego i terminowego realizowania zadań w obszarze efektywności energetycznej, wobec wystąpienia obiektywnie niezależnych od Prezesa URE braków kadrowych organu wskutek nałożenia obowiązków wynikających z ustawy o efektywności energetycznej, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania w sprawie o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Należało uznać, że są to obiektywne trudności, które powodowały przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Poza tym organ wielokrotnie informował o tych trudnościach m.in. Ministra Finansów oraz Prezesa Rady Ministrów.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł.

Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może orzec", a nie, że "sąd orzeka", to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje, czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy wskazać, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia: 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21; 3 września 2021 r., sygn. akt I OSK 361/19).

Zaznaczyć przy tym należy, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji, gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny ma spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że z uwagi na terminy podejmowania poszczególnych czynności przez organ, brak odpowiedzi organu na ponaglenie wniesione przez skarżącą w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również znaczące przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy z art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaszły przesłanki do nałożenia grzywny na organ.

Za nieusprawiedliwione należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej.

Ich mankamentem jest brak jakiegokolwiek wskazania, na czym polegało ich naruszenie, a ponadto brak wykazania, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II FSK 437/11). Takich wywodów skarga kasacyjna nie przeprowadziła, a w konsekwencji nie było możliwe merytoryczne rozpatrzenie tych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.