II GSK 1599/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 105/18 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 105/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o uchylenie decyzji wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 1995; dalej "ustawa o ochronie osób i mienia") oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię cytowanych przepisów i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pomimo sprzeczności aktu niższego rzędu z aktem wyższego rzędu zastosowanie ma przepis ustawowy zezwalający na skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a skutek wszczęcia postępowania karnego o przestępstwo umyślne, pomimo że przepis rangi konstytucyjnej określa w sposób jednoznaczny i jasny status osoby objętej tzw. domniemaniem niewinności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przy piśmie z 31 marca 2022 r. skarżący złożył odpis z Krajowego Rejestru Karnego, z którego wynika, że skarżący nie figuruje w kartotece karnej KRK.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia i art. 6 k.p.a.

Należy więc przypomnieć, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Stosownie zaś do art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo.

Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12).

Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia został wprowadzony do ustawy o ochronie osób i mienia na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829, dalej "ustawa zmieniająca") i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. pierwsze ustawy zmieniającej dane osób i mienia, które w dniu 31 grudnia 2013 r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisywał na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.

Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób i mienia zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia – gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych – jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione".

Wobec tego zagadnienie podnoszone przez skarżącego było zauważone przez samego ustawodawcę na etapie projektowania ww. przepisów i zostało uznane za uzasadnione w świetle zadań, które stoją przed kwalifikowanymi pracownikami ochrony fizycznej.

Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji i Sąd pierwszej instancji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy w sytuacji, w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Jak wskazano powyżej, dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego zostały uznane za wystarczająco przemawiające za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne – w ocenie ustawodawcy – powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym – pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego.

Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6).

Dokonana przez ustawodawcę zmiana treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zmierzała zatem do ujednolicenia przepisów dotyczących przesłanek wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy.

Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 42 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyklucza powiązania z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93).

Domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc rozumiana w sposób, który ograniczałby, czy wręcz uniemożliwiał, sprawowanie kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, która z uwagi na ważny interes publiczny oraz ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, podlega koncesjonowaniu i innym – dopuszczalnym konstytucyjnie – ograniczeniom.

Jest oczywiste, że pracownicy ochrony (także przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia) powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej.

Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości konstytucyjnych wprowadzenie specyficznych wymagań co do zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie osób i mienia – zarówno co do niekaralności pracownika ochrony fizycznej za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia w stosunku do niego postępowania karnego o takie przestępstwo.

Uznać więc należy, że w tym kontekście normatywnym, ograniczenia wolności działalności gospodarczej i swobody zatrudnienia, jako konsekwencje obowiązywania art. 29 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia, nie tylko są dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za niezbędne z punktu widzenia ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zauważyć należy, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby, przeciwko której wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu.

W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim – wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw – są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. W obu przypadkach właściwe organy Policji nie odnoszą się do kwestii winy, gdyż – po pierwsze – w tej materii może rozstrzygać tylko sąd karny, którego orzeczeniem organy Policji są związane, po drugie zaś – kwestia ta nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego w sprawie obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osób i mienia, wszczynanego bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, bądź na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o popełnienie przestępstw wymienionych ww. przepisie.

Prowadzone w tego rodzaju sprawach postępowania nie mogą więc prowadzić do naruszenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten mówi bowiem o stwierdzeniu winy dokonywanym prawomocnym wyrokiem sądu, a więc dotyczy postępowań, w których dokonuje się orzekania w sprawie winy. Natomiast w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej organy Policji działają jak organy administracji publicznej, orzekając w istocie niezależnie od winy, w innej płaszczyźnie. Inaczej mówiąc, obligatoryjne skreślenie z listy ma charakter kary administracyjnej, polegającej na pozbawieniu szczególnego uprawnienia, jakim jest praca związana z ochroną osób i mienia, nakładanej w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie prawomocnego wyroku o popełnieniu przestępstwa skierowanego przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu, bądź wiążącej informacji o wszczęciu postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw. Z tych też m.in. względów (odmiennego charakteru kar wymierzanych w postępowaniach o odmiennym charakterze) nie można traktować obligatoryjnego skreślenia z listy jako kary dodatkowej wobec kary orzeczonej przez sąd karny za popełnienie przestępstw przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skarżącego nie okazały się zasadne. Z powołanych powyżej argumentów jasno wynika, że zasada domniemania niewinności nie stoi na przeszkodzie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej osoby, wobec której wszczęte zostało postępowanie karne za umyślne przestępstwo.

Należy również wskazać, że stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku było już niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie NSA (por. np. wyroki z NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16, z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/1, z 19 stycznia 2022 r. , sygn. akt II GSK 2447/21).

Zdaniem NSA, powyższej oceny nie może zmienić złożone zaświadczenie o niekaralności. Warunkiem wszczęcia postępowania i wydania decyzji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, wystarczające jest wszczęcie postępowania o popełnienie przestępstwa umyślnego, o czym była mowa powyżej. Tym samym w momencie wszczęcia postępowania karnego wobec skarżącego zaszły przesłanki do wydania decyzji skreślającej z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Natomiast następcze uzyskanie zaświadczenia o niekaralności nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie i nie stanowi przesłanki jego umorzenia stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jak wskazuje się w doktrynie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem. Taka sytuacja zaistnieje zwłaszcza wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, a więc zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym administracyjnym postępowaniu kontrolnym lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia decyzji, czy też wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 161 i powołane tam orzeczenia).

Takie okoliczności nie wystąpiły w sprawie, ponieważ nadal istnieje w obrocie prawnym decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnień oraz decyzja ją utrzymująca w mocy, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający od niej skargę. Wobec tego nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, o co wniósł skarżący w piśmie z 31 marca 2022 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 360 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną oraz wziął udział w rozprawie.