II GSK 1518/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1250/13 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r. odrzucił skargę K. P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r.

w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

pismem z dnia [...] lutego 2013 r. K. P. wniosła na podstawie art. 84 c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej: u.s.d.g.) sprzeciw wobec przekroczenia terminu kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu ZUS [...] Oddział w Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. postanowił kontynuować czynności kontrolne. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wyżej opisane postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 NSA stwierdził, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Dalej Sąd wskazał, że dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla składów zwykłych, jak

i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz).

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Dalej podniósł, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że opisana wyżej uchwała odnosi się co do zasady do postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc i do postępowania zakończonego postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i w konsekwencji na postanowienie to, zgodnie z ww. uchwałą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) odrzucił skargę.

II

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w W. złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania ustalenia, czy postanowienia wydawane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a do takich należy postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, w związku ze sprzeciwem wniesionym, na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie stanowią innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło do uznania, że postanowienia wydawane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., a tym samym i postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2013 r., nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne;

- art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 87

i 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że postanowienia wydawane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., a do takich należy postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, w związku ze sprzeciwem wniesionym, na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie rozstrzygają bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny;

- art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 87

i 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że postanowienia wydawane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., a do takich należy postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, w związku ze sprzeciwem wniesionym, na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie rozstrzygają ó obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd orzekający w sprawie podzielił poglądy wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. i tym samym uznał powyższą uchwałę za wyczerpująco wyjaśniającą zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg na postanowienia wydawane w postępowaniach,

o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g.

Jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie organu uchwała z dnia 13 stycznia 2014 r. nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg na postanowienia wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., gdyż nie odniesiono się w niej do możliwości zakwalifikowania powyższych postanowień, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do innych, niż określone w pkt 1-3powołanego artykułu, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących

uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym samym powoływanie się na powyższą uchwałę przez sąd w zaskarżonym postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. stanowi podstawę do sformułowania zasadnych zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Objętym skargą kasacyjną postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę K. P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez skarżącą w oparciu o przepis art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności

z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1

i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnoszony jest na piśmie do organu wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Wniesienie sprzeciwu powoduje zarówno wstrzymanie czynności kontrolnych, jak i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (ust. 5 i 6).

W myśl natomiast art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Na postanowienie to przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (ust. 10).

Skutki uchybienia terminom do rozpoznania sprzeciwu i rozpoznania zażalenia określa odpowiednio ust. 12 i 13 art. 84 c powołanej ustawy. Według pierwszego

z przepisów nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 (odstąpienie od czynności kontrolnych). Nierozpatrzenie w terminie zażalenia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia (art. 84c ust. 13 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej).

Na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała daleko idąca rozbieżność, co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym. Składy orzekające NSA przyjmowały bowiem, zarówno, że na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ( postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10; z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 695/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1431/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1417/12; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2259/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12), jak i że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1073/11;

z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 2215/12 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12).

Nadto w szeregu innych spraw Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie kwestionował właściwości sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10; z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11; z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt: II GSK 2470/11, II GSK 2450/11, II GSK 2451/11, II GSK 2452/11, II GSK 2453/11 oraz II GSK 2449/11, z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt I FSK 1532/2011).

W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12 postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., w toku rozpoznania skargi kasacyjnej przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne "czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?".

Rozstrzygając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę (sygn. akt II GPS 3/13), że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została

w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo

w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1

i 2 stosuje się odpowiednio.

Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Dalej podniósł, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że opisana wyżej uchwała odnosi się co do zasady do postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc i do postępowania zakończonego postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i w konsekwencji na postanowienie to, zgodnie z ww. uchwałą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Tym samym więc Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale i nie nie przedstawił w tej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli tego orzeczenia jest związany poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 . Powołany już art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.