II GSK 1420/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1085/21 w sprawie ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2021 r. nr SKO.4141.55.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1085/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2021 roku Nr SKO.4141.55.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota. Zaskarżając powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w .Łodzi że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy 7, 7a § 1,8 § 1, 9 wzw. z art.61 § 2, 66 § 1 , 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów Wspólnoty i niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nałożenie na Wspólnotę obowiązku bez uwzględnienia wątpliwości i rozstrzygnięcia ich na korzyść strony w sytuacji braku alternatywnego rozwiązania, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, bez troski o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i braku wskazówek ze strony organu, niewszczęcie postępowania z urzędu mimo szczególnie ważnego interesu strony, która doznała szkody przez błędne działanie organu administracji wytyczającego drogę z przejęciem części nieruchomości i niewyznaczeniem nowego miejsca składowania śmieci w zamian za miejsce zabrane pod budowę drogi, niewskazaniem przesłanek zależnych od strony a istotnych dla załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem i interesem, choćby przez uzupełnienie wniosku, nieuwzględnienie nasuwających się wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie związanym z nałożonym na stronę obowiązkiem przez niewykazanie innego miejsca posadowienia wiaty spełniającego wymogi składowania śmieci pozwalającego na wykonanie uchwał Gminy o segregacji śmieci, niedostrzeżenie, że miejsca takiego na nieruchomości nie ma, wadliwe odczytanie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru pomiędzy ulicami [...], [...]. [...]. [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr X\//635/19 z 16 października 2019 r. i przyjęcie, że sporna działka nr [...]. na której Wspólnota wybudowała wiatę jest elementem pasa drogi publicznej. - naruszenie prawa materialnego to jest art.189 d w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że zasady wymierzania kar administracyjnych wskazane w tych przepisach nie mają zastosowania przy nakładaniu kar na podstawie art.. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nałożenie kary za niewykonanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego było możliwe bez uprawomocnienia się decyzji formułującej ten zakaz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazano, że Sąd nie zgodził się z argumentacją Wspólnoty o naruszeniu przez Prezydenta jego obowiązków jako zarządcy drogi w sposób nieuprawniony, bo niewynikający ze skargi , wywodząc wbrew brzmieniu skargi, że z owych naruszeń, a nie zapisów ustawy Wspólnota wywodzi powinność zastosowania art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189d pkt 1 k.p.a. Wskazano, że Sąd - zapewne nieświadomie - wyklucza bezkarność obywatela, nawet gdyby nie był winny, milczy natomiast w przedmiocie odpowiedzialności organu, którego wina i zaniechania są ewidentne. Wywód zaś dotyczący przesłanek z art. 189 a jest w sposób oczywisty błędny, a to ze względu na porównanie zapisów art. 189 a k.p.a. i art.40 ustawy drogowej, by dostrzec, że ta ostatnia nie przewiduje w ogóle dyrektyw wymiaru kary wskazanej w ust. 12 art.40.

Wskazano, że jak się wydaje - ustawa drogowa nie mieści się w katalogu wyłączeń wskazanych w art. 189a § 3, co pozwala zasadnie odwoływać się do przesłanek z pewnością nieznanych ustawie drogowej -jak wskazane w skardze przesłanki art.189d 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.

WSA w oderwaniu od materiału sprawy, licznych wystąpień Wspólnoty o uregulowanie

skutków działalności Prezydenta działającego jako zarządca dróg, w wyniku której wytyczenie nowej drogi pozbawiło Wspólnotę miejsca na śmietnik, gdy jedynym okazało się naw miejscu, które organ traktuje jako pas drogi, choć nim nie jest, a gdyby nawet był - prawo zezwala na podjęcie decyzji lokalizacyjnych, wszak z tek możliwości organ nie chciał skorzystać. Jak podniesiono sprawa nabiera wymiaru symbolicznego. Oto u jej początków możliwe byłoby zastosowanie trybu działania organu z urzędu, przewidzianego w art., 61 § 2 k.p.a. i pozwalającego przy braku lub wadliwości wniosku wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony i załatwić jej sprawę, gdy ma ona szczególnie ważny interes. Trwająca wiele lat sprawa wiaty śmietnikowej może mieścić się w tej kategorii, przy założeniu, że organ chciałby sprawę załatwić zgodnie z pełnym katalogiem przepisów ogólnych części wstępnej k.p.a. Zdawałoby się to zgodne z art.7, 7a § 1.8 § 1, 9 w zw. z art.64 § 2, 66 § 1 , 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a. Tymczasem stronie może się wydawać na przykładzie sprawy niniejszej, że cytowane przepisy w istocie są zbędne - organowi bowiem dużo łatwiej jest pouczać stronę, zakładać, że działa złośliwie i "intencjonalnie", gdy tymczasem obraz staranności organu, wyznaczony przez prawo zmienia się w obraz niestaranności i lekceważenia słusznego interesu strony, ale i ustawowego nakazu budowania zaufania do władzy publicznej, z kierowaniem się organu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).

Z powyższych wskazań wynika, że niezbędnym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w wyniku naruszenia art.7, 7a § 1,8 § 1, 9 w zw. z art.61 § 2, 66 § 1, 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a i błędnie zaakceptował ustalenia organów, że sporna działka nr [...], na której Wspólnota wybudowała wiatę jest elementem pasa drogi publicznej.

Zarzut jest bezzasadny. Jak trafnie wskazał Są I instancji materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 10-12, 13 i 15 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że strona skarżąca sytuując obiekt w postaci wiaty śmietnikowej z elementami towarzyszącymi w pasie drogowym na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. M., na wysokości posesji zlokalizowanej w Ł. przy ul. K. [...], nie posiadała wymaganego na ten cel zezwolenia zarządcy drogi, o jakim mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Z akt postępowania jednoznacznie bowiem wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek w tej sprawie, jednak został on rozpatrzony przez zarządcę drogi odmownie decyzją z 3 stycznia 2020 r., a po wniesieniu przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z 24 marca 2020 r. nr SKO.4163.2.2020. Na decyzję organu odwoławczego Wspólnota złożyła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20 skargę tę oddalił. Biorąc pod uwagę, że ww. wyrok jest prawomocny, Sąd rozpoznając sprawę orzekający był zobligowany wziąć pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez tut. Sąd i zakończonej prawomocnym wyrokiem z 14 października 2020 r., jak również stan prawny, nie uległy zmianie w stosunku do analizowanego obecnie przypadku. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany uwzględnić ustalenia Sądu poczynione w ww. orzeczeniu, w tym przede wszystkim fakt, że jego następstwem było prawomocne orzeczenie o nielegitymowaniu się przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Ł. zezwoleniem na zajęcie fragmentu pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2020 r. przez umieszczenie w nim wiaty śmietnikowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji użyty w powołanym przepisie zwrot "zarządca drogi wymierza" świadczy o związanym charakterze decyzji o nałożeniu kary, co oznacza, że w sytuacji, gdy spełnione zostały wskazane nim okoliczności, organ ma prawny obowiązek nałożenia kary, mając na uwadze jasno sprecyzowane wytyczne odnośnie do określenia jej wysokości.

Jednocześnie bezzasadne są twierdzenia skarżącej, że skoro nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałą sytuację, to powinnością organów było odstąpienie od nałożenia kary, a skoro do tego nie doszło, to naruszone zostały przepisy 189a § 2 pkt 2 i art. 189d pkt 1 k.p.a. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że nie może znaleźć usprawiedliwienia takie działanie strony skarżącej, która pomimo nieuzyskania tytułu do zajęcia pasa drogowego, choćby ze względów uważanych przez nią za słuszne, intencjonalnie postępuje wbrew obowiązującemu prawu. Jakkolwiek można zrozumieć, że Wspólnota oczekiwałaby rozwiązania swojego problemu w najbardziej dogodny dla siebie sposób, to jednak brak takiego rozwiązania nie może prowadzić do akceptacji sytuacji, w której naruszając prawo i nie przerywając tego stanu, naruszający pozostawałby bezkarny. Równocześnie jak wynika z art. 189a § 2 pkt 1, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA (a zatem także art. 189d k.p.a.) w tym zakresie się nie stosuje. Mając na uwadze, że regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. normują wyczerpująco problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to nie znajdują w tym przypadku zastosowania dyrektywy wynikające z art. 189d k.p.a., w tym także jej pkt. 1.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.