II GSK 1415/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N Sp. z o.o. w S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2085/17 w sprawie ze skargi N Sp. z o.o. w S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę [N.] Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] lipca 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 29 kwietnia 2016 r. na drodze krajowej nr 3 inspektorzy przeprowadzili kontrolę drogową, podczas której zatrzymano należący do spółki zespół pojazdów, składający się z samochodu ciężarowego oraz z przyczepy ciężarowej. W trakcie kontroli ustalono, że strona wykonywała przewóz drogowy towarów niebezpiecznych [...] próżnymi nieoczyszczonymi pojazdami-cysternami, na podstawie licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Podczas oględzin przyczepy stwierdzono, że z zamontowanej pod cysterną stalowej rury, wskutek jej nieszczelności, wydobywał się na zewnątrz olej napędowy lub olej opałowy, który zanieczyszczał połączony z tą rurą gumowy przewód. Wyciek był wyraźny i w krótkim czasie pod przyczepą powstawała plama.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2016 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1500 zł. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podano przewóz środkiem transportu zanieczyszczonym przewożonym towarem niebezpiecznym lub pozostałościami uprzednio przewożonego towaru niebezpiecznego, tj. naruszenie opisane w lp. 2.8 zał. do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U z 2016 r. poz. 1834 ze zm.; dalej: u.p.t.n.).

Inspektor po rozpatrzeniu odwołania spółki utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że w sprawie sporne było to, czy stwierdzony podczas kontroli wyciek oleju był skutkiem niewypełnienia przez stronę obowiązków w zakresie bezpieczeństwa.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzona usterka znajdowała się na zewnątrz pojazdu, pod cysterną. Była na tyle duża, że wyciek oleju był wyraźny, a pod pojazdem w krótkim czasie powstała widoczna plama. Istotne też jest to, że w trakcie kontroli cysterna była już opróżniona, nieczyszczona, czyli w zasadzie pozbawiona ładunku. Kierujący pojazdem potwierdził te ustalenia. Podpisał bowiem protokół kontroli bez zastrzeżeń. Późniejsze oświadczenia kierowcy (z porównania podpisu i zapisów oświadczenia wynikało, że dokument ten został sporządzony przez dwie osoby, k. 42 akt adm.) nie wpłynęły na zmianę opinii organów w kwestii odpowiedzialności spółki. Nie kwestionowano w nich stwierdzonej przez kontrolujących usterki, a tylko podnoszono, że kierowca podczas dwóch postojów w Zielonej Górze nie zauważył wycieku oleju. Nie oznaczało to oświadczenie, że usterki jeszcze nie było. Mogło jedynie świadczyć o niedokładnym obejrzeniu przez kierowcę pojazdu, zważywszy, że naprawa obejmowała nie tylko zespawanie uszkodzonej rury, ale i częściową jej wymianę (por. faktury, k. 36, 41 akt adm., dokumentacja zdjęciowa, k. 38–40 akt adm.), czyli była widoczna.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca kontrolowanego pojazdu był obecny przy dokonywaniu kontroli pojazdu przez funkcjonariuszy organu i bez żadnych zastrzeżeń podpisał protokół kontroli, nie wskazując na przyczyny stwierdzonej usterki.

W ocenie Sądu organy ITD prawidłowo przyjęły, że powstanie opisywanej usterki nie mieściło się wśród okoliczności, na których powstanie przewoźnik nie miał wpływu bądź nastąpiły wskutek zdarzeń, którym skarżący nie mógł zapobiec. Niespełnione zostały przesłanki z art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. wyłączające odpowiedzialność strony. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, w zasadzie odnoszą się do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych, nadzwyczajnych, których nie można przewidzieć, którym nie można zapobiec. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca przedstawiła dowody, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 109 ust.1 pkt 1 u.p.t.n. Stwierdzona usterka była wynikiem nieuwagi spółki, brakiem staranności jej pracowników.

W tej sytuacji zasadnie organy ITD zakwalifikowały ustaloną usterkę jako naruszenie z art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.t.n. w zw. lp. 2.8 załącznika do tego aktu.

Słusznie także GITD nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. W myśl art. 107 ust. 5 u.p.t.n. postępowanie administracyjne w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, w zakresie przewozu drogowego, prowadzone jest, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonym w rozdziale 11 u.t.d. Znajdujący się w omawianym rozdziale u.t.d. przepis art. 92c ma analogiczne brzmienie jak art. 109 ust. 1 u.p.t.n. W tej sytuacji, zgodnie z powołanym art. 107 ust. 5 u.p.t.n. najpierw stosuje się tę ustawę, a ona kompleksowo uregulowała kwestię uwolnienia od odpowiedzialności administracyjnej przypadek z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie był bowiem przez stronę podnoszony i nawet nie wystąpił, bo nie upłynął okres ponad 2 lat od ujawnienia naruszenia.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 109 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.t.n., w zw. z Ip. 2.8 załącznika do ww. aktu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skoro organ zasadnie zakwalifikował usterkę w przedmiotowym pojeździe, jako naruszenie wskazanego przepisu, to zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości 1500 zł, w sytuacji, gdy z ustalonego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że gdyby do wycieku doszło przed rozpoczęciem przewozu, to kierowca obsługujący cysternę bez problemu zauważyłby nieszczelność układu podczas załadunku czy rozładunku, bowiem wyciek taki byłby niewspółmiernie większy niż zauważony podczas kontroli, nadto przyczyna wycieku została ustalona dopiero na skutek zdemontowania przyczepy w serwisie, po demontażu pękniętej rury, co obrazuje znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, zatem niemożliwym było jej zauważenie przy codziennej eksploatacji pojazdu, a w konsekwencji niesłuszne uznanie, że powyżej przytoczone okoliczności nie są przesłankami wyłączającymi odpowiedzialność przewoźnika i uzasadniającymi odstąpienie od nakładania kary pieniężnej;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30., poz. 168 ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez niepodzielenie argumentów wskazanych w uzasadnieniu zarzutów skargi wniesionej do WSA, a dotyczących zaniechania zbadania przez organ okoliczności, że przeciek stwierdzony w wyniku kontroli nastąpił nie przed rozpoczęciem przewozu, ale na skutek awarii technicznej, niezależnej od przewoźnika, mającej miejsce tuż przed zatrzymaniem pojazdu w celu kontroli, należycie serwisowanego, z wymaganymi przeglądami i świadectwami dopuszczenia ADR, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wyciek ten był skutkiem niewypełnienia przez skarżącego kasacyjnie obowiązków w zakresie bezpieczeństwa przewozu i niesłuszne oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, która może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że rozpoznanie naruszeń prawa materialnego jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty, wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Niezasadność tych zarzutów znajduje swoje źródło w ich formalnej wadliwości. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu jest środkiem profesjonalnym. Spełnienie w przypadku tej skargi prawem określonych wymogów skutkuje jej skutecznością. W przypadku gdy nie spełnia ona tych warunków musi być uznana za nieskuteczną. Art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna musi wskazywać zarzuty i ich uzasadnienie. Wymóg uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wyznacza kierunek weryfikacji skarżonego wyroku, a więc określa granice sprawy kasacyjnej. Ich wyznaczenie jest obowiązkiem strony, bo tylko w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną NSA może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie spółka nie uzasadnia stawianego zarzutu procesowego. W tym zakresie ogranicza się tylko do ogólnego stwierdzenia o naruszeniu przepisów procedury, czemu poświęca ostatni akapit uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszą się do braku jednoznacznego wyjaśnienia przyczyny przecieku oleju z cysterny. Jednak w zarzucie kasacyjnym twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Zatem nie wyjaśnia na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów, a nawet nie wskazuje o jakie przepisy chodzi, gdyż odnosi się do jednostek redakcyjnych k.p.a., z których niektóre zawierają kilka przepisów. Przy tak zbudowanym zarzucie i braku jego uzasadnienia, Sąd II instancji nie może z tak określonej perspektywy prawnej dokonywać oceny skarżonego wyroku.

W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 107 ust. 1 u.p.t.n. z odesłaniem do załącznika I 2.8 oraz przepisów prawa międzynarodowego. Ten zarzut jest również formalnie niepełny, bo nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Oczywistym faktem jest, że Sąd ten nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzucie bezpośrednio, bo tych przepisów nie stosował. Natomiast mógł je naruszyć przez niewłaściwą kontrolę ich stosowania, ale wtedy skarga kasacyjna powinna wskazywać na przepisy p.p.s.a., które zostały naruszone skarżonym wyrokiem.

Ten brak formalny nie stanowi przeszkody do merytorycznego odniesienia się do zarzutu, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się ustalić, że zarzut spółki sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy organy wadliwie zastosowały w stosunku do spółki art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. i nie odstąpiły od nałożenia kary ze względu na treść tego przepisu, a więc wystąpienie takiej sytuacji, w której okoliczności i dowody wskazują, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Takie działanie NSA jest możliwe i dopuszczalne ze względu na treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Odnosząc się do tak ujmowanego zarzutu stwierdzić należy, że pogląd spółki jest błędny. W ustalonym stanie faktycznym organy i Sąd I instancji poprawnie przyjęły, że spółka nie wykazała, że w jej przypadku mogła mieć zastosowanie dyspozycja art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. NSA zwraca uwagę, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że naruszenie prawa w związku z przewozem towarów niebezpiecznych nastąpiło wskutek działań osób trzecich lub zdarzeń i okoliczności, którym spółka nie mogła zapobiec. Zatem uchylenie się od odpowiedzialności za delikt administracyjny będący przedmiotem kontrolowanego postępowania mogłoby mieć miejsce, gdyby w sprawie istniały dowody albo okoliczności przemawiające na rzecz odstąpienia od wymierzenia kary. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że taka sytuacja nie ma miejsca. Wątpliwość może odnosić się tylko do chwili, w jakiej ujawniła się wada spawu, którym wyciekał olej. Jednak nawet co do tej okoliczności spółka nie przedstawiła dowodów, które wskazywałyby, że uszkodzenie nastąpiło tuż przed kontrolą. Gdyby nawet tak było, to ten rodzaj wady jest wkalkulowany w ryzyko związane z przewozem towarów niebezpiecznych, bowiem jest on naturalnym efektem eksploatowania określonych urządzeń i jakości ich wykonania, a nie nadzwyczajnych zdarzeń, które były przyczyną jego powstania.

Niezależnie od powyższego, Sąd II instancji zwraca także uwagę, że w przypadku uchylenia odpowiedzialności administracyjnej, o jakiej stanowi art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u., to na stronie ciąży obowiązek wykazania powodów wykluczających tę odpowiedzialność, bo tak należy rozumieć ciężar dowodu w przypadku uchylenia się od odpowiedzialności. W rozpoznawanej sprawie spółka takiego powodu nie udowodniła.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.