II GSK 1364/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 22/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt VISAB/Wa 22/20, po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz rozpoznania zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., po pierwsze stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po drugie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4134,02 zł, po trzecie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[A.] Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, Spółka) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie ZUS Oddział w K. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej nienależność składek na ubezpieczenie zdrowotne za A.S. z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą jako płatnikiem składek.

Postanowieniem z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 19/19, WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1377/19, NSA uchylił powyższe postanowienie sądu pierwszej instancji stwierdzając, że wyjątkiem z art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.; dalej cyt. jako: u.s.u.s.) nie jest objęte postanowienie o sprostowaniu, wydane po zakończeniu postępowania. W konsekwencji podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, a następnie kontroli sądu administracyjnego i dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie niniejszego postępowania, ponieważ ZUS w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1377/19, w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

WSA wskazał, że w sprawie doszło do bezczynności Prezesa ZUS. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.). Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w K. do sprawy o sygn. akt VII U 3556/16. Następnie został on rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu, bez wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i bez żadnego uzasadnienia dla tak długiego okresu prowadzenia postępowania.

Z tego powodu sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do bezczynności w sprawie, a także że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa jednostki do załatwienia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie o nieskomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, jaką zainicjowało żądanie strony z [...] lipca 2018 r., nie było żadnych powodów, by skarżąca oczekiwała na zakończenie postępowania aż tak długi czas, blisko 24 razy przekraczający miesięczny limit ustanowiony w art. 35 k.p.a. WSA, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że okoliczność ta może w odbiorze społecznym świadczyć o lekceważącym stosunku organu do złożonego przez stronę wniosku, dużym natężeniu złej woli, oczywistym i znaczącym uchybieniu podstawowej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego.

Zdaniem sądu, stanu bezczynności nie sanuje fakt mylnego przekazania wniosku Spółki Sądowi Okręgowemu w K.. Błędne przekonanie o braku potrzeby wydania aktu stosowania prawa nie uchyla bowiem ustawowego obowiązku załatwienia sprawy indywidualnej. Znajomość prawa oraz wynikających z niego kompetencji i zadań jest fundamentalną powinnością organu administracji.

WSA przychylił się do wniosku skarżącej w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Uwzględnił przy tym przeciętne miesięczne wynagrodzenie obowiązujące w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. poz. 201), które w drugim półroczu 2018 r. wyniosło 4134,02 zł. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a także wadliwość czynności procesowych w sprawie, wyrażających się w przekazaniu żądania strony do niewłaściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Spółki, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec działań podjętych przez organ w sprawie w związku z dotychczasową wykładnią obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych organowi nie można zarzucić bezczynności, ani tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organowi po pierwsze nie można zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, po drugie zaś, nawet gdyby organ pozostawał w bezczynności, to jest ona usprawiedliwiona z uwagi na dotychczasową interpretację obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych;

3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie sąd jest związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z "11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1377/19", w sytuacji gdy w sprawie zaszła zasadnicza zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia zastosowanie przedstawionej przez NSA wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego odstąpienie od wykładni wyrażonej w postanowieniu NSA. Sąd Okręgowy w K. zarządzeniem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 3556/16, zwrócił akta organowi rentowemu w celu weryfikacji i uzupełnienia decyzji wydanych w sprawie. Organ ten, realizując zarządzenie sądu, wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji i przesłał je m.in. skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Przepis art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.c.), stanowiący podstawę ww. zarządzenia, umożliwiał zwrot akt organowi rentowemu również w przypadku braku stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia. W ocenie organu, postanowienie o sprostowaniu wydane w tym trybie jest niezaskarżalne. Postanowienie ZUS z [...] kwietnia 2018 r. zostało więc poddane kontroli przez sąd powszechny i jako takie nie może być ponownie badane przez sąd administracyjny.

Prezes ZUS wskazał również na uchwałę NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Stwierdził, że z uwagi na pierwszeństwo rozpoznania odwołania Spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym prawidłowe było niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Nie można więc mówić o bezczynności organu rentowego. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że bezczynność miała miejsce, organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji niezasadne było nałożenie grzywny. Ponadto organ podkreślił, że wydanie przez WSA postanowienia o odrzuceniu skargi Spółki, uchylonego następnie przez NSA, świadczy o skomplikowanym charakterze sprawy, i tym bardziej przemawia za stanowiskiem, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, bowiem istniało uzasadnione okolicznościami tej sprawy przekonanie, że nie znajduje podstaw prowadzenie równolegle postępowania przed sądem powszechnym i sądem administracyjnym. Prezes ZUS zakwestionował również argumentację zawartą w wyroku WSA dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zażądała również przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie z 29 marca 2021 r. Spółka – z ostrożności procesowej – wniosła o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 8 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 13 kwietnia 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem organu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu niezasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji organu rentowego doszło do bezczynności organu oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także że były podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności (druga część punktu 1 petitum skargi kasacyjnej).

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał postanowienia w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości również to, że strona wniosła skargę na bezczynność, zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w K. do sprawy o sygn. akt VII U 3556/16 (protokół rozprawy z 8 listopada 2018 r. – k. 178 załączonych akt Sądu Okręgowego w K. o sygn. akt VII U 3556/16). Wniosek skarżącej został rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu.

Powyższe okoliczności niewątpliwie dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, co zasadnie przyjął Sąd I instancji. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ w ustawowym terminie czynności celem załatwienia niniejszej sprawy.

Przed datą wyrokowania wydano wprawdzie postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że odpadły podstawy do orzekania w przedmiocie bezczynności, a sprawa jako bezprzedmiotowa powinna podlegać umorzeniu. Ocena zasadności skargi na bezczynność jest dokonywana na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W sytuacji, gdy bezczynność organu istniała w tej dacie, lecz w toku postępowania sądowego ustała na skutek wydania przez organ aktu, sąd administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zdarzenia, które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, mogą zatem mieć wpływ na treść wydawanego przez sąd rozstrzygnięcia, odpada bowiem wówczas potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, ale pozostają nadal do rozstrzygnięcia kwestie dotyczące stwierdzenia bezczynności, czy była ona rażąca i ewentualnej grzywny lub sumy pieniężnej. Wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi w żadnej mierze nie oznacza jednak, że przestał istnieć przedmiot zaskarżenia i konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości.

Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, istniała podstawa do orzekania o tym, czy ta stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie (pierwsza część punktu 1 petitum skargi kasacyjnej).

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na podstawie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakter sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw co do zasady nie jest taką szczególną okolicznością (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest znaczność, oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia zarówno stopniem skomplikowania sprawy, jak i koniecznością prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, lub ilością spraw do załatwienia przez organ czy wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12; z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12; z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; z 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18; z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). Za rażące naruszenie prawa uważa się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18), gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest natomiast uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z błędnej oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2806/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania organu i uznanie go za rażąco naruszające prawo nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia ona wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 827/20, w analogicznej sprawie, w którym Sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nierozpoznaniem w terminie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki, rażąco naruszył prawo.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne różnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 10 czerwca 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 19/19) wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, przy odwołaniu się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowienia NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1377/19, który to pogląd, stosownie do art. 190 p.p.s.a., jest wiążący w tej sprawie zarówno dla NSA rozpoznającego tę skargę kasacyjną, jak i dla Sądu I instancji, czemu ten Sąd zadośćuczynił i co znalazło wyraz w treści pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku.

Fakt zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu A.S., dotyczących dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, za nieuzasadniony każe uznać pogląd Sądu I instancji, że bezczynność organu miała charakter rażący. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, organ działał w wywiedzionym z wykładni przepisu art. 83b i art. 123 u.s.u.s. przekonaniu o wyłączności drogi sądowej przed sądem powszechnym, które to przekonanie znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak podkreślał w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, czemu nie przeczy skarżąca spółka, przed Sądem Okręgowym w K. prowadzone było postępowanie z wniesionego przez tę spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a Sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w K. pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie, przy czym skarżący kasacyjnie organ odwołał się do wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt III AUa/623/16), z którego wynikało, że w toku prowadzonego przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania z odwołania dopuszczalne jest badanie prawidłowości sprostowania kontrolowanej decyzji.

Należy też zauważyć, że nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym, skoro organ swoim działaniem nie odmówił stronie prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Działanie organu było zatem akceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwie prawa.

Nie oceniając prawidłowości poglądu organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 10 czerwca 2019 r., bo ta ocena została wyrażona przez NSA w postanowieniu z 21 stycznia 2020 r., którym Sąd I instancji oraz NSA jest obecnie związany, stwierdzić trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej przezeń wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych. W tej sytuacji uznanie tej bezczynności za rażącą w wyłożonym wyżej rozumieniu tego pojęcia, było niezasadne. NSA nie dostrzega w zachowaniu organu cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie było to też działanie ani złośliwe, ani celowe, wynikające ze złej woli. Nie było zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury i mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, uznał też za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Należy podkreślić, że grzywna, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie – ocenione już wyżej – jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. Oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle okoliczności sprawy uznać zatem należy, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie wskazanym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. Wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach: gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222, 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09, LEX nr 746284). Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa.

Sąd I instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a."; art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Należy również pamiętać o tym, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tych zasad sprawia, że choć ograniczają one w ściśle określonym zakresie niezawisłość sędziowską, to – jako niezbędna gwarancja pewności orzeczniczej – muszą być stosowane przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od nich odstępstwa, poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14).

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1377/19 nie miała w żadnej mierze charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie co do możliwości zaskarżenia bezczynności Prezesa ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu, a w konsekwencji dokonania kontroli sądowoadministracyjnej tych rozstrzygnięć.

Pogląd wyrażony przez NSA w tej sprawie, podobnie zresztą jak i w innych sprawach wydanych ze skarg kasacyjnych skarżącej spółki na postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu jej skarg w podobnych sprawach jak niniejsza, w swej wymowie był stanowczy i jednoznaczny w taki sposób, że krępował samodzielność jurysdykcyjną Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie. NSA nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych. Uchylając postanowienie WSA o odrzuceniu skargi z uwagi na brak drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), NSA dokonał wykładni przepisów uznając, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. powinna uwzględnić prawo strony do możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji. Skoro kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia. W rezultacie NSA uznał, że argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna.

Ponownie orzekając w sprawie – w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność organu – Sąd I instancji związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym ma odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlegają one kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Dlatego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że zakres jego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w tym zakresie, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

W świetle przedstawionych uwag za nieuzasadnione uznać zatem należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1 wyroku) i w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § § pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 wyroku o stwierdzeniu bezczynności i braku jej rażącego charakteru, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 wyroku oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot 480 zł kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz odstępując od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż skarga kasacyjna organu okazała się niezasadna w zasadniczej części tj. dotyczącej stwierdzenia bezczynności, co zdaniem NSA należy kwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.