II GSK 1361/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 9/20 w sprawie ze skargi J.G. spółki z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku J.G. spółki z o.o. z siedzibą w K. z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z 22 marca 2018 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J.G. spółki z o.o. z siedzibą w K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 9/20, po rozpoznaniu skargi J. G. spółki z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz rozpoznania zażalenia na postanowienie organu rentowego z 22 marca 2018 r., stwierdził bezczynność w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia uznając, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4134,02 zł i orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

J. G. spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie (dalej: skarżąca, spółka) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) w rozpoznaniu wniosku z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz wniesionego zażalenia na postanowienie ZUS Oddział w Krakowie z 22 marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z 15 lipca 2016 r. stwierdzającej nienależność składek na ubezpieczenie zdrowotne za M. G.z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą spółką (płatnikiem składek).

Postanowieniem z 10 czerwca 2019 r. WSA w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę spółki jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej. WSA uznał, że art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.; dalej cyt. jako: u.s.u.s.) wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu rentowego w przedmiocie sprostowania decyzji, wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a..

Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1450/19, NSA uchylił powyższe postanowienie sądu pierwszej instancji.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy, pełnomocnik organu w piśmie procesowym z 22 czerwca 2020 r. wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ 17 czerwca 2020 r. ZUS wydał postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę, wskazując w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1450/19, w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego w zakresie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

WSA wskazał, że w sprawie doszło do bezczynności Prezesa ZUS. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.). Wniosek ten bezpodstawnie przekazano do Sądu Okręgowego w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3635/16. Następnie został on rozpoznany przez organ rentowy dopiero 17 czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu, bez wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i bez żadnego uzasadnienia dla tak długiego okresu prowadzenia postępowania.

Z tego powodu sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do bezczynności w sprawie, a także że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa jednostki do załatwienia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie o nieskomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, jaką zainicjowało żądanie strony z 24 lipca 2018 r., nie było żadnych powodów, by skarżąca oczekiwała na zakończenie postępowania aż tak długi czas, blisko 24 razy przekraczający miesięczny limit ustanowiony w art. 35 k.p.a. WSA, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że okoliczność ta może w odbiorze społecznym świadczyć o lekceważącym stosunku organu do złożonego przez stronę wniosku, dużym natężeniu złej woli, oczywistym i znaczącym uchybieniu podstawowej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego.

Zdaniem WSA, stanu bezczynności nie sanuje fakt mylnego przekazania wniosku strony Sądowi Okręgowemu w Krakowie. Błędne przekonanie o braku potrzeby wydania aktu stosowania prawa nie uchyla bowiem ustawowego obowiązku załatwienia sprawy indywidualnej, gdyż znajomość prawa oraz wynikających z niego kompetencji i zadań jest fundamentalną powinnością organu administracji.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił żądanie skarżącej wymierzenia organowi grzywny, ustalając jej wysokość przy uwzględnieniu wysokości przeciętnego miesięczne wynagrodzenie obowiązującego w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. poz. 201), które wyniosło 4134,02 zł. WSA wziął w tym zakresie pod uwagę wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a także wadliwość czynności procesowych w sprawie na skutek przekazania żądania strony do niewłaściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku i oddalenie skargi spółki, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec działań podjętych przez organ w sprawie w związku z dotychczasową wykładnią obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych organowi nie można zarzucić bezczynności, ani tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji, gdy organowi po pierwsze nie można zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, po drugie zaś, nawet gdyby organ pozostawał w bezczynności, to jest ona usprawiedliwiona z uwagi na dotychczasową interpretację obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych;

3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie sąd jest związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z "11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1232/19", w sytuacji gdy w sprawie zaszła zasadnicza zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia zastosowanie przedstawionej przez NSA wykładni przepisów prawa, co WSA w swoich ustaleniach pominął. Jak wynika z akt sprawy VII U 3635/16 Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń uznał się za niewłaściwy w sprawie rozpoznania postanowienia o sprostowania od decyzji dopiero w maju 2020 r. wskazując jako właściwy organ Prezesa ZUS. Natomiast już 17 czerwca 2020 r. organ rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu;

4. art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie umorzenie sprawy, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu w dniu 17 czerwca 2020 r., tj. przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego odstąpienie od wykładni wyrażonej w postanowieniu NSA. Sąd Okręgowy w Krakowie zarządzeniem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 3635/16, zwrócił akta organowi rentowemu w celu weryfikacji i uzupełnienia decyzji wydanych w sprawie. Organ ten, realizując zarządzenie sądu, wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji i przesłał je m.in. skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Przepis art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.c.), stanowiący podstawę ww. zarządzenia, umożliwiał zwrot akt organowi rentowemu również w przypadku braku stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia. W ocenie organu, postanowienie o sprostowaniu wydane w tym trybie jest niezaskarżalne. Postanowienie ZUS z 22 marca 2018 r. zostało więc poddane kontroli przez sąd powszechny i jako takie nie może być ponownie badane przez sąd administracyjny.

Prezes ZUS wskazał również na uchwałę NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Stwierdził, że z uwagi na pierwszeństwo rozpoznania odwołania Spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym prawidłowe było niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Nie można więc mówić o bezczynności organu rentowego. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że bezczynność miała miejsce, organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji niezasadne było nałożenie grzywny. Ponadto organ podkreślił, że wydanie przez WSA postanowienia o odrzuceniu skargi Spółki, uchylonego następnie przez NSA, świadczy o skomplikowanym charakterze sprawy, i tym bardziej przemawia za stanowiskiem, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, bowiem istniało uzasadnione okolicznościami tej sprawy przekonanie, że nie znajduje podstaw prowadzenie równolegle postępowania przed sądem powszechnym i sądem administracyjnym. Prezes ZUS zakwestionował również argumentację zawartą w wyroku WSA dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zażądała również przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne, którego termin wyznaczono na 13 kwietnia 2021 r.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności części jej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone podstawami skargi kasacyjnej, do których zalicza się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem organu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu niezasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że w sprawie dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji organu rentowego doszło do bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia organowi grzywny.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Bezczynność jest więc niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał postanowienia w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., a strona wniosła skargę na bezczynność, zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast Sądowi Okręgowemu w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3635/16, przy czym wniosek skarżącej został rozpoznany przez organ rentowy dopiero 17 czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu.

Powyższe okoliczności niewątpliwie dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, co zasadnie przyjął sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ w ustawowym terminie czynności celem załatwienia niniejszej sprawy.

Przed datą wyrokowania wydano wprawdzie postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że odpadły podstawy do orzekania w przedmiocie bezczynności, a sprawa jako bezprzedmiotowa powinna podlegać umorzeniu. Ocena zasadności skargi na bezczynność jest bowiem dokonywana na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W sytuacji, gdy bezczynność organu istniała w tej dacie, lecz w toku postępowania sądowego ustała na skutek wydania przez organ aktu, sąd administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zdarzenia, które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, mogą zatem mieć wpływ na treść wydawanego przez sąd rozstrzygnięcia, odpada bowiem wówczas potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, ale pozostają nadal do rozstrzygnięcia kwestie dotyczące stwierdzenia bezczynności, czy była ona rażąca i ewentualnej grzywny lub sumy pieniężnej. Wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi w żadnej mierze nie oznacza jednak, że przestał istnieć przedmiot zaskarżenia i konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości.

Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, istniała podstawa do orzekania o tym, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na podstawie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wskazanym przepisie ustawodawca nie zawarł definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie określono także przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności w trakcie postępowania przez organ administracji, co łączy się z koniecznością ustalenia tej okoliczności przez sąd administracyjny.

Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakter sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw co do zasady nie jest taką szczególną okolicznością (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć znaczenie dla jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest powaga i oczywistość naruszenia prawa w świetle obiektywnych okoliczności sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, jak i koniecznością prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, czy też ilości spraw podlegających załatwieniu przez organ lub ilością wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12; z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12; z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; z 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18; z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19). Za rażące naruszenie prawa uważa się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18), lekceważąc w sposób oczywisty wnioski strony, bądź celowo uchylając się od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest natomiast uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2806/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana w rozstrzyganej sprawie przez sąd pierwszej instancji ocena kontrolowanego postępowania organu i uznanie go za rażąco naruszające prawo, nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 827/20 - w analogicznej sprawie - w którym sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nierozpoznaniem w terminie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki, rażąco naruszył prawo.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne rozbieżnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 10 czerwca 2019 r. wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie.

Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, odwołująca się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowienia NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1450/19, a pogląd ten, stosownie do art. 190 p.p.s.a., wiąże w tej sprawie zarówno NSA rozpoznający skargę kasacyjną, jak i sąd pierwszej instancji, co znalazło swój wyraz w treści pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku.

Zasadnicze wątpliwości interpretacyjne wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie składek na ubezpieczenie zdrowotne M. G., dotyczących dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, prowadzą do wniosku o niezasadności poglądu WSA co do tego, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Jak wynika z akt sprawy, organ pozostawał w przekonaniu, opartym na wykładni art. 83b i art. 123 u.s.u.s., o drodze sądowej przed sądem powszechnym, co znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak podkreślał w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, czemu nie przeczy skarżąca spółka, przed Sądem Okręgowym w Krakowie prowadzone było postępowanie z wniesionego przez tę spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w Krakowie pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie. Należy też zauważyć, że nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym, skoro organ nie pozbawił strony prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Działanie organu było zatem akceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwie prawa.

Stwierdzić więc trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych. W tej sytuacji uznanie omawianej bezczynności za rażącą było niezasadne. NSA nie dostrzega w zachowaniu organu cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też działania złośliwego, czy wynikające ze złej woli. Nie było zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami, mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, uznał ponadto za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny.

Należy podkreślić, że kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. Oceniając całokształt działań organu, można stwierdzić, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie przestrzegał obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższego uznać zatem należy, że brak jest przesłanek do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie wskazanym rozumieniem określonych przepisów prawa. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. Wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może bowiem uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

WSA może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09). Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd pierwszej instancji nie jest związany wykładnią prawa.

WSA nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a."; art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów oraz norm konstytucyjnych (art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Zasada związania wykładnią prawa, określona w art. 190 p.p.s.a., jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji.

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1450/19 nie miała charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie – co do dopuszczalności zaskarżenia bezczynności Prezesa ZUS przy rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia i rozpoznaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania.

Pogląd wyrażony przez NSA w tej sprawie, podobnie zresztą jak i w innych sprawach dotyczących skarg kasacyjnych skarżącej spółki na postanowienia WSA o odrzuceniu jej skarg w podobnych sprawach, co do istoty był jednoznaczny i bezsprzecznie wiązał sąd pierwszej instancji. Trzeba zauważyć, że NSA nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych, a uchylając postanowienie WSA o odrzuceniu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), NSA dokonał wykładni przepisów uznając, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. powinna uwzględnić prawo strony do możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji. Ponownie orzekając w sprawie WSA związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym ma odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlega ono kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Dlatego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że zakres jego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w tym zakresie, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

W świetle przedstawionych uwag za nieuzasadnione uznać zatem należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1 wyroku) i w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § § pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu i brak jej rażącego charakteru, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot 480 zł kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz odstępując od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż skarga kasacyjna organu okazała się bezpodstawna co do zasady, a mianowicie w zakresie wystąpienia bezczynności organu, co zdaniem NSA należy uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.