II GSK 1360/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 21/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 21/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia 1. stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4.134,02 zł, a także 3. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Sp. z o.o. w K. (dalej "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej nienależność składek na ubezpieczenie zdrowotne za J.K. z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą jako płatnikiem składek.

Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/19, WSA w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1438/19, NSA uchylił powyższe postanowienie.

Stwierdził, że wyjątkiem z art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.; dalej "u.s.u.s.") nie jest objęte postanowienie o sprostowaniu, wydane po zakończeniu postępowania. W konsekwencji podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, a następnie kontroli sądu administracyjnego.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ ZUS wydał [...] czerwca 2020 r. postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1438/19, w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

WSA wskazał, że w sprawie doszło do bezczynności Prezesa ZUS. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3711/16. Został on rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu, bez wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i bez żadnego uzasadnienia dla tak długiego okresu prowadzenia postępowania.

Z tego powodu Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności w sprawie, a także że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa jednostki do załatwienia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie o nieskomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, jaką zainicjowało żądanie strony z lipca 2018 r., nie było żadnych powodów, by skarżąca oczekiwała na zakończenie postępowania aż tak długi czas, blisko 24 razy przekraczający miesięczny limit ustanowiony w art. 35 k.p.a. WSA, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że okoliczność ta może w odbiorze społecznym świadczyć o lekceważącym stosunku organu do złożonego przez stronę wniosku, dużym natężeniu złej woli, oczywistym i znaczącym uchybieniu podstawowej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, stanu bezczynności nie sanuje fakt mylnego przekazania wniosku strony Sądowi Okręgowemu w Krakowie. Błędne przekonanie o braku potrzeby wydania aktu stosowania prawa nie uchyla bowiem ustawowego obowiązku załatwienia sprawy indywidualnej. Znajomość prawa oraz wynikających z niego kompetencji i zadań jest fundamentalną powinnością organu administracji.

WSA przychylił się do wniosku skarżącej w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Uwzględnił przy tym przeciętne miesięczne wynagrodzenie obowiązujące w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. poz. 201), które w drugim półroczu 2018 r. wyniosło 4.134,02 zł. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a także wadliwość czynności procesowych w sprawie, wyrażających się w przekazaniu żądania strony do niewłaściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi spółki, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec działań podjętych przez organ w sprawie w związku z dotychczasową wykładnią obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych organowi nie można zarzucić bezczynności, ani tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organowi po pierwsze nie można zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, po drugie zaś, nawet gdyby organ pozostawał w bezczynności, to jest ona usprawiedliwiona z uwagi na dotychczasową interpretację obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych;

3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie Sąd jest zobowiązany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z "11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1449/19", w sytuacji gdy w sprawie zaszła zasadnicza zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia zastosowanie przedstawionej przez NSA wykładni przepisów prawa;

4. art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie sprawy, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu [...] czerwca 2020 r., tj. przed datą wyrokowania w sprawie.

Organ stwierdził, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego odstąpienie od wykładni wyrażonej w postanowieniu NSA. Sąd Okręgowy w Krakowie zarządzeniem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 3711/16, zwrócił akta organowi rentowemu w celu weryfikacji i uzupełnienia decyzji wydanych w sprawie. Organ ten, realizując zarządzenie Sądu, wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji i przesłał je m.in. skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Przepis art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; dalej "k.p.c."), stanowiący podstawę ww. zarządzenia, umożliwiał zwrot akt organowi rentowemu również w przypadku braku stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia. Postanowienie o sprostowaniu wydane w tym trybie jest niezaskarżalne. Postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. zostało więc poddane kontroli przez sąd powszechny i jako takie nie może być ponownie badane przez sąd administracyjny.

Następnie organ wskazał na uchwałę NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Stwierdził, że z uwagi na pierwszeństwo rozpoznania odwołania spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym prawidłowe było niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Nie można więc mówić o bezczynności organu rentowego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że bezczynność miała miejsce, organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji niezasadne było nałożenie grzywny.

Ponadto, organ wskazał, że Sąd I instancji pominął kwestię rozpatrzenia przez ZUS wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na sprostowanie decyzji postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. i nie zastosował obowiązującego w tym zakresie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Prezes ZUS zakwestionował również argumentację zawartą w wyroku dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie z [...] marca 2021 r. spółka – z ostrożności procesowej – wniosła o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 8 marca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony. Wobec tego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, niezależnie od wniosków złożonych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnianie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem organu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest ten, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podnosząc, że na skutek wydania [...] czerwca 2020 r. tj. przed datą wyrokowania, postanowienia odmawiającego przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r. sprawa jako bezprzedmiotowa powinna podlegać umorzeniu.

Jak podkreśla się w doktrynie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Mówi się wtedy o zbędności wydania wyroku (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 739).

Ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

W sytuacji, gdy bezczynność organu istniała w tej dacie, lecz w toku postępowania sądowego ustała na skutek wdania przez organ aktu nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Zdarzenia które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, mogą zatem mieć wpływ na treść wydawanego przez sąd rozstrzygnięcia, odpada bowiem wówczas potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, a pozostają do rozstrzygnięcia kwestie dotyczące stwierdzenia bezczynności, czy była ona rażąca i ewentualnej grzywny lub sumy pienieżnej. Wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi w żadnej mierze nie oznacza jednak, że przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko organu, że w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność wydał akt, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, ze w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał postanowienia w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości również to, że strona wniosła skargę na bezczynność, zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3711/16 (zob. pismo pełnomocnika organu z [...] sierpnia 2018 r. – k. 175 załączonych akt Sądu Okręgowego w Krakowie o sygn. akt VII U 3711/16 oraz protokół rozprawy z 8 listopada 2018 r. – k. 178 tych akt).

Wniosek skarżącej został rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu.

Powyższe okoliczności niewątpliwie dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, co zasadnie przyjął Sąd I instancji. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ w ustawowym terminie czynności celem załatwienia niniejszej sprawy.

Przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, istniała podstawa do orzekania o tym, czy ta stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakter sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Uznaje się, że wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, z 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18).

W orzecznictwie wskazuje się również szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Natomiast za rażące naruszenie prawa traktuje się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18) bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania organu, jako prowadzonego w sposób rażąco naruszający prawo, nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 827/20 w analogicznej sprawie, w którym Sąd stwierdził brak podstaw, aby uznać, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nierozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki, rażąco naruszył prawo.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne różnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 17/19) wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, przy odwołaniu się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowienia NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1438/19, który to pogląd, stosownie do art. 190 p.p.s.a., jest wiążący w tej sprawie zarówno dla NSA rozpoznającego tę skargę kasacyjną jak i dla Sądu I instancji, czemu ten Sąd zadośćuczynił co znalazło wyraz w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku.

Fakt zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu J.K., dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, każe uznać pogląd Sądu stwierdzający, że bezczynność organu miała charakter rażący, za nieuzasadniony. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, organ działał w wywiedzionym z wykładni przepisu art. 83b i art. 123 u.s.u.s. przekonaniu o wyłączności drogi sądowej przed sądem powszechnym, które to przekonanie znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak podkreślał w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, czemu nie przeczy skarżąca spółka, przed Sądem Okręgowym w Krakowie prowadzone było postępowanie z wniesionego przez tę spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a Sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w Krakowie pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie, przy czym skarżący kasacyjnie organ odwołał się do wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt III AUa/623/16), z którego wynikało, że w toku prowadzonego przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania z odwołania dopuszczalne jest badanie prawidłowości sprostowania kontrolowanej decyzji.

Oceniając działania organu w aspekcie ich akceptowalności z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa również nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym. Należy bowiem zauważyć, że organ swoim działaniem nie odmówił przecież stronie prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Nie wdając się w ocenę prawidłowości rozumowania organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 11 czerwca 2019 r., bo ta została wyrażona przez NSA w postanowieniu z 21 stycznia 2020 r., którym Sąd I instancji był związany, stwierdzić trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej przezeń wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych. W tej sytuacji uznanie tej bezczynności za rażącą w wyłożonym wyżej rozumieniu tego pojęcia, było niezasadne. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w zachowaniu organu cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie było to też działanie ani złośliwe, ani celowe wynikające ze złej woli.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury, ponadto mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, uznaje też za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny.

Należy podkreślić, że grzywna, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie – ocenione już wyżej – jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. Oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle okoliczności sprawy uznać zatem należy, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. Wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto – co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że przy uwzględnieniu specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego związanie wykładnią prawa obejmuje swoim zakresem również dokonaną przez NSA ocenę poprawności ustaleń w obszarze stanu faktycznego (por. m.in. wyroki NSA z: 17 września 2008 r., I FSK 1360/07; 9 grudnia 2010 r., II FSK 995/10; 20 maja 2010 r., I FSK 629/09; 12 maja 2010 r., I FSK 879/09; z 17 stycznia 2012 r., I OSK 158/11). Te ustalenia są konsekwencją zastosowania przez organ przepisów postępowania, w szczególności norm regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, kontroluje, w ramach granic skargi zakreślonych przez jej autora, czy sąd I instancji naruszył między innymi przepisy postępowania. Zatem pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej. Również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480 ).

Nie stanowią zatem wiążącej wykładni prawa inne wypowiedzi wykraczające poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222, 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09, LEX nr 746284).

Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa.

Sąd I instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a.", art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Należy również pamiętać o tym, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tych zasad sprawia, że choć ograniczają one w ściśle określonym zakresie niezawisłość sędziowską, to – jako niezbędna gwarancja pewności orzeczniczej – muszą być stosowane przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od nich odstępstwa, poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14).

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1438/19 nie miała w żadnej mierze charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie co do możliwości zaskarżenia bezczynności Prezesa ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu, a w konsekwencji dokonania kontroli sądowoadministracyjnej tych rozstrzygnięć.

Pogląd wyrażony przez NSA w tej sprawie, podobnie zresztą jak i w innych sprawach wydanych ze skarg kasacyjnych skarżącej spółki na postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu jej skarg w podobnych sprawach jak niniejsza, w swej wymowie był stanowczy i jednoznaczny w taki sposób, że krępował swobodę jurysdykcyjną Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie. NSA nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Uchylając postanowienie WSA o odrzuceniu skargi z uwagi na brak drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), NSA dokonał wykładni przepisów uznając, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. powinna uwzględniać prawo strony do możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji . Skoro kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia.

W rezultacie NSA uznał, że argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna.

Ponownie orzekając w sprawie – w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność organu – Sąd I instancji związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym ma odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlegają one kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Dlatego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że zakres jego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w tym zakresie, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

W świetle przedstawionych uwag za nieuzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości ( pkt 1 wyroku ) i w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o stwierdzeniu bezczynności i braku jej rażącego charakteru, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 wyroku oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot 480 zł kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz odstępując od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż skarga kasacyjna organu okazała się niezasadna w zasadniczej części tj. dotyczącej stwierdzenia bezczynności, co zdaniem NSA należy kwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.