II GSK 132/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 762/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 762/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę B. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lutego 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. Sp. k. w P., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. l40aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm., dalej: p.r.d.) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki upoważniające organ do ukarania Skarżącego karą pieniężną, pomimo że nie tylko nie miał wpływu na załadunek kontrolowanego pojazdu, ale również w żaden sposób nie godził się na powstanie naruszenia;

2. art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. dalej: u.d.p.) w wyniku ich nieprawidłowego zastosowania w sprawie, w konsekwencji czego doszło do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej) napędowej pomimo tego, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują dopuszczalnych na drogach publicznych nacisków osi wielokrotnych napędowych;

3. art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 64d p.r.d. poprzez ich zastosowanie, w wyniku wadliwego uznania, że podmiot wykonujący przewóz zobowiązany był do posiadania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII;

4. art. 140aa ust. 1-3 p.r.d. w zw. z art. 64 p.r.d. poprzez ich zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, iż skarżąca była podmiotem wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym, tj. załadowcą i miała wpływ na powstanie naruszenia, podczas gdy skarżąca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanych przepisach, a w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji wobec podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie;

5. art. 43 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 53, poz. 272 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca była podmiotem wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym, tj. załadowcą i miała wpływ na powstanie naruszenia, podczas gdy skarżąca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanych przepisach, a w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji wobec podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § l pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d., art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 64d p.r.d., poprzez oddalenie skargi Skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzająca ją decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § l pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 79, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi będące skutkiem nieuwzględnienia w toku kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych rażących naruszeń proceduralnych zarzucanych organom administracji w skardze do sądu administracyjnego, polegających m. in. na:

- niedołożeniu wszelkich starań do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak ustalenia:

- zadań należących do pracownika skarżącej obsługującej węzeł betoniarski,

- specyfiki działania węzła obsługiwanego przez pracownika odwołującej i przyjęcie, iż transport surowca z mieszalnika za pomocą taśmociągu jest równoznaczny z wykonywaniem obowiązków załadowczych,

- wyjaśnień strony, która nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć,

- prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji pod z góry założoną tezę, powodując utratę zaufania skarżącej do władzy publicznej,

- niewywiązanie się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony postępowania tj. skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków,

- niewywiązanie się z ciążącego na organach obowiązku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tego obowiązku,

- nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- niezawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków oraz nie zapewnił skarżącej udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków i uczestników postępowania, tym samym pozbawił skarżącą możliwości zadawania pytań świadkom i stronom oraz składania wyjaśnień,

- niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,

- brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki upoważniające organ do ukarania Skarżącego karą pieniężną, pomimo że nie tylko nie miał wpływu na załadunek kontrolowanego pojazdu, ale również w żaden sposób nie godził się na powstanie naruszenia.

Skarżąca kasacyjnie spółka (podobnie jak przed Sądem I instancji) kwestionuje swoją odpowiedzialność - zaznaczając, iż nie pełniła funkcji załadowcy. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ponieważ zgodnie z umową zawartą z E. S.A. (§ 2 pkt 2 lit. g), za załadunek mieszanek z węzła wytwórczego na samochody podstawione przez E. S.A. odpowiadała właśnie skarżąca kasacyjnie. Rację ma także Sąd I instancji, że w związku z powyższym niezasadne są argumenty Strony dotyczące konieczności badania intencji stron umowy w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za załadunek. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skarżąca jako załadowca nie podjęła działań obliczonych na weryfikację/sprawdzenie pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną, zatem co najmniej godziła się na ww. naruszenie. Trafnie również zauważył WSA, że skarżąca kasacyjnie przed załadunkiem nie zweryfikowała parametrów pojazdu oraz posiadanego przez przewoźnika zezwolenia pod kątem nienormatywności, a takie działania powinien podejmować każdy podmiot zajmujący się profesjonalnie szeroko pojętym transportem drogowym.

Mając powyższe uwagi na względzie, także zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w pkt II 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, również okazały się niezasadne. W omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była bowiem zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał w szczególności zarzut naruszenia art. 3 § 1, 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d., art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 64d p.r.d., poprzez oddalenie skargi Skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzająca ją decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W wskazane wyżej zarzuty nie mogą służyć także kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służą one również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Podniesione w tym zakresie uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przy okazji formułowania zarzutów prawa materialnego wymykają się kontroli NSA. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował bowiem żadnych zarzutów dotyczących przepisów postępowania, za pomocą których mogłaby podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1, 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 79, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi będące skutkiem nieuwzględnienia w toku kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych rażących naruszeń proceduralnych zarzucanych organom administracji w skardze do sądu administracyjnego.

Omawiany zarzut procesowy w znacznym stopniu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło w szczególności do naruszania art. 8 k.p.a. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. O naruszeniu art. 8 k.p.a. można mówić np. w sytuacji różnych poglądów prawnych wyrażanych przez organy administracji publicznej, a kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej, a zwłaszcza w tożsamej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r. I OSK 1171/18- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie działania organów drastycznie bowiem podważają zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 k.p.a. (obecnie 8 § 1 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Omawiana zasada ogólna postępowania administracyjnego posiada swe konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82-84 i 92-94 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. IV SAB/Po 147/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie w sposób zrozumiały i czytelny przedstawiła skarżącej spółce zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., wskazując nie wywiązanie się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony postępowania tj. skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie wywiązanie się z ciążącego na organach obowiązkach zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano jednak o jakie czynności i informacje chodzi, nie wskazano też np. dowodów, które strona na skutek podniesionego uchybienia nie mogła złożyć, zarzut jest więc gołosłowny. Nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka nie tylko nie wskazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł wykonać w związku z niezawiadomieniem strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organy administracyjne działały na podstawie obowiązującego prawa dokonując jego prawidłowej wykładni i tym samym nie naruszono art. 6 k.p.a.

Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście należy podkreślić, że art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Dodatkowo należy podnieść, iż co do zasady powołany art. 134 § 1 p.p.s.a wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14). Tym samym nieodniesienie się przez Sąd I instancji od wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku nie może być poczytane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego opisanym w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zakwestionował dokonaną przez WSA wykładnię definicji pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d., który powiązał ją z p.r.d. i przepisami wykonawczymi do tego aktu, a nie wyłącznie z u.d.p. Zdaniem Kasatora doszło zatem do naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 ustawy o drogach publicznych w wyniku ich nieprawidłowego zastosowania w sprawie, w konsekwencji czego doszło do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej) napędowej pomimo tego, iż przepisy [pic]ustawy o drogach publicznych nie przewidują dopuszczalnych na drogach [pic]publicznych nacisków osi wielokrotnych napędowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska kasatora.

Podkreślenia wymaga, że mimo początkowo niejednolitego orzecznictwa w omawianym zakresie, w ostatnich latach w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd (podzielany przez skład orzekający), że nienormatywność pojazdu musi być ujmowana kompleksowo, a więc na gruncie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych (por. wyroki z: 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1462/19; 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1197/18, II GSK 1586/18, II GSK 1520/18).

Podzielając pogląd prawny prezentowany w powołanych orzeczeniach, należy przypomnieć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 35a p.r.d. "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych., jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wynika to stąd, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana, a regulacje te mają komplementarny charakter.

Ponadto zauważyć należy, że do 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 62, poz. 563) oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z 31 grudnia 2002 r. (§ 5 tego rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59). Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika I do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym niczego nie zmieniło, zwłaszcza gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie - także gdy chodzi o zakres ich stosowania.

W przytoczonych wyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że względy odnoszące się do racjonalności działań prawodawcy, a co za tym idzie również funkcjonalności przyjmowanych przez niego rozwiązań, sprzeciwiają się przyjęciu z jednej strony, że pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, z drugiej zaś, że wymagania te miałyby nie obowiązywać po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, a więc podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Wskazane warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu zachowują bowiem swój sens – a jest on potwierdzany również znaczeniem konsekwencji wynikających z dyrektywy Rady 96/53/WE (por. art. 1 ust. 2) – gdy określone nimi parametry są stosowane i egzekwowane w odniesieniu do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym po drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18, w sprawach II GSK 1520/18, II GSK 1586/18, II GSK 1197/18).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, z której wynika, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdami nienormatywnymi mogą być nie tylko pojazdy posiadające pojedynczą oś napędową, o których stanowi art. 41 ust. 1 u.d.p., ale również pojazdy wieloosiowe, dla których dopuszczalne naciski osi określone zostały w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Natomiast okolicznością, która zadecydowała o przypisaniu naruszenia (jak za brak zezwolenia kategorii VII) i następnie określeniu wysokości kary (15.000 zł), był rzeczywisty nacisk jego tylnej podwójnej osi napędowej pojazdu, który wynosił 24.6 t., zatem przekraczał wartość dopuszczalną przewidzianą w przepisach o warunkach technicznych pojazdów obowiązującą na drogach, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, wynoszącą 18,0 t. o wartość 6,6 t. tj. o 36,67 %, a jego rzeczywista masa całkowita wynosiła 37,5 t. zatem przekraczała wartość dopuszczalną, wynoszącą 32,0 t. o wartość 6,5 t. tj. o 20.97%. Dodatkowo z uwagi na fakt, że kontrolowanym pojazdem samochodowym przewożony był ładunek podzielny, w postaci kruszywa, stanowiącej ładunek sypki, stwierdzono naruszenie zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny pojazdem nienormatywnym o parametrach odpowiadających zezwoleniu kategorii III-VII (w tym przypadku kategorii VII), o którym mowa w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1 i 37, ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.