II GSK 1311/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1448/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1448/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o., z siedzibą w S. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) z dnia 14 maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej [...]WIF), decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., znak: [...], cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w S., przy ul. [...]1, udzielone na rzecz A. sp. jawna, z siedziba w L., w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4, art 99 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1. art. 68 ust. 1. art. 72 ust 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 499, ze zm., dalej zwanej P.f.).

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do GIF, natomiast pismem z dnia 22 maja 2015 r. przedmiotowe odwołanie cofnęła. Wobec powyższego, decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r. GIF, umorzył postępowanie odwoławcze.

Na mocy uchwał nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników, z 27 marca 2015 r., doszło do połączenia skarżącej z A. sp. jawna (dalej zwanej spółką przejmowaną), na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 w zw. z art. 517 i następnym K.s.h. (ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.), przez przeniesienie całego majątku A. sp., j, (spółka przejmowana) na skarżącą za udziały, które spółka przejmująca wydała wspólnikom spółki przejmowanej.

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku, VIII Wydział Gospodarczy zarejestrował wyżej opisane połączenie.

W dniu 7 lipca 2015 r. do [...]WIF wpłynął wniosek spółki, dotyczący zmiany zezwolenia, nr [...] z dnia 30 marca 2007 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę oznaczenia podmiotu prowadzącego aptekę, ze względu na przejęcie przez skarżącą spółkę spółki przejmowanej.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r., znak [...],[...]WIF zmienił zezwolenie znak: [...], z dnia 30 marca 2007 r., poprzez wykreślenie spółki przejmowanej i wpisanie spółki przejmującej - skarżącej.

Pismem z dnia 7 lipca 2015 r., [...]WIF wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia, nr [...], z dnia 30 marca 2007 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie B. w S., przy ul. [...]1. Do tego postępowania włączono materiały z postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z 27 stycznia 2015 r., dotyczącą apteki zlokalizowanej w tym samy mieście, przy ulicy [...]2.

Dnia 29 grudnia 2015 r., do [...]WIF wpłynęła uchwała [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, nr [...], pozytywnie oceniająca cofnięcie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej.

Decyzją z dnia z dnia 5 lipca 2016 r., znak: [...],[...]WIF cofnął zezwolenia z dnia 30 marca 2007 r., nr [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: B., zlokalizowanej w S., przy ul. [...]1.

GIF po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 14 maja 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji ostatecznej GIF stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż sukcesja wynikająca z art. 494 § 2 K.s.h. ma charakter ograniczony. Sukcesja administracyjnoprawna, o której mowa w art. 494 § 2 i art. 531 K.s.h. dotyczy koncesji, ulg, zezwoleń, przyznanych po dniu wejścia w życie K.s.h. Skoro przepis art. 633 K.s.h. stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r, to tylko ulgi, zezwolenia, czy też koncesje przyznane po dniu 1 stycznia 2001 r. mogą zostać przeniesione na spółkę przejmującą. Skoro zatem zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostało udzielone 30 marca 2007 r. to mamy w tym wypadku do czynienia z ciągłością istnienia tego zezwolenia w razie - tak jak w tym przypadku - przejęcia jednej spółki przez drugą w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h.

Organ dodał, że wyroku z dnia 5 marca 2015 r., w sprawie C-343/13, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazał, iż w przypadku połączenia spółek kapitałowych przez przejęcie dochodzi do przeniesienia na spółkę przejmującą obciążeń związanych z działalnością spółki przejmowanej.

GIF zaznaczył, że jak wynika z art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 101 pkt 4 P.f. warunkiem koniecznym do uzyskania zezwolenia jest dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Wymogi te zezwoleniobiorca ma obowiązek spełniać zarówno w czasie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia jak i przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, iż po uzyskaniu zezwolenia przedsiębiorca nie musi spełniać jakichkolwiek wymogów dotyczących prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, co w istocie negowałoby nadzór państwa nad obrotem produktami leczniczymi. Po uzyskaniu zezwolenia przedsiębiorca mógłby bowiem prowadzić działalność sprzecznie z wymogami określonymi w ustawie – P. f., powołując się na to, iż spełniał wymogi w niej określone w momencie uzyskania zezwolenia.

Zdaniem organu II instancji połączenie skarżącej ze spółką przejmowaną spowodowało, że w tym dniu skarżąca, jako spółka przejmującą, przestała dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki. W związku z powyższym, na podstawie z art. 37ap ust, 1 pkt 2 u.p.f., był on zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: B. zlokalizowanej w S., przy ul. [...]1.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję GIF z 14 maja 2018 r. oddalił skargę.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały także motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f., organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Natomiast w myśl w art. 101 pkt 4 P.f. wśród warunków, których spełnienie jest konieczne do uzyskania zezwolenia wymienia się rękojmię należytego prowadzenia apteki.

W przedmiocie zarzutu skarżącej, dotyczącego tego, że to nie ona dokonywała sprzedaży produktów farmaceutycznych Sąd stwierdził, że skoro zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostało udzielone 30 marca 2007 r., to rację ma organ twierdząc, że mamy do czynienia z ciągłością istnienia tego zezwolenia w razie - tak jak w tym przypadku - przejęcia jednej spółki przez drugą, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. Przejęcie spółki w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. powoduje, iż działania podmiotu poprzednio posiadającego przedmiotowe zezwolenie, wpływają na ocenę prawną w zakresie zgodności z prawem korzystania z tego pozwolenia wobec podmiotu aktualnie posługującego się zezwoleniem. Mamy bowiem do czynienia w istocie z tym samym zezwoleniem.

Sąd stwierdził dalej, że pojęcie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" nie ma definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)". Każde podejrzenie nierzetelności w wykonywaniu czynności zawodowych uprawnia do stwierdzenia, że kandydat do zawodu nie spełnia warunku rękojmi należytego jego wykonywania (zob. M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99).

W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że pod pojęciem "rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00).

WSA w Warszawie podkreślił, że przy rękojmi w grę wchodzi przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowolna, w każdym przypadku musi opierać się na ustalonych faktach i ocena ta podlega kontroli sądowo-administracyjnej - co do jej zgodności z prawem.

Ocena omawianej przesłanki dokonana przez organ na gruncie tej sprawy nie jest dowolna i ma oparcie w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Nie jest w sprawie sporne, że spółka przejmowana, dokonywała sprzedaży produktów leczniczych w sprzeczności z przepisami P.f. (odwrócony łańcuch dystrybucji leków).

Dokonywanie zatem przez przedmiotową aptekę nieprawidłowej sprzedaży produktów leczniczych stanowiło naruszenie art. 87 ust. 2 P.f., zgodnie, z którym apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8, 2) wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i ust. 2.

Sąd I instancji podkreślił, że apteka ogólnodostępna jest uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie określonym w art. 96 ust. 1 P.f., zatem sprzedaż produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych narusza ten przepis.

Reasumując, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż skarżąca przestała spełniać przesłankę rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż postępowanie skarżącej, jako przedsiębiorcy, naruszało przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyroki spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) - art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 101 pkt 4 P.f. i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodziły żadne okoliczności uprawniające [...]WIF do cofnięcia zezwolenia, co potwierdzone zostało przez ten organ poprzez wydanie decyzji udzielającej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki, świadczącej o spełnieniu przez nią wszelkich wymagań formalnych, przewidzianych przepisami P.f. dla prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w tym potwierdzenie legitymowania się przez nią rękojmią należytego prowadzenia apteki,

2) art. 494 § 2 w zw. z art. 492 § 1 K.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 a pkt 1 P.f. i w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, ze zm. – zwanej dalej ustawą nowelizującą) poprzez ich błędna wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest objęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki sukcesją o której mowa w art. 494 § 2 K.s.h. oraz przyjęcie, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji GIF, dopuszczalne było stosowanie przepisu art. 494 § 2 K.s.h. i tym samym uznanie przejścia na skarżącą kasacyjnie wszelkich obowiązków i konsekwencji działań podejmowanych przez spółkę przejęta w trybie art. 492 § 1 K.s.h., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że po pierwsze rękojmia należytego prowadzenia apteki nie może być przedmiotem sukcesji, o której mowa w art. 494 § 2 K.s.h., a po drugie, że przepis ów po dacie wejścia w życie art. 99 ust. 2 a pkt 1 P.f. i w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie znajdował w ogóle zastosowania w postępowaniach obejmujących cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i tym samym nie mógł stanowić podstawy dla stwierdzenia utraty przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie dokonał w ramach przeprowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów przedstawionych przez spółkę w skardze oraz nie wyjaśnił podstaw prawnych będących podstawą zaskarżonego wyroku, ograniczając się wyłącznie do powtórzenia ogólnikowej argumentacji organów administracji, w tym zakresie uznając stanowisko GIF za swoje, podczas gdy przepisy obligują sąd administracyjny do szczegółowej weryfikacji i oceny wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą oraz należytego wyjaśnienia podstaw prawnych, będących podstawa rozstrzygnięcia,

2) - art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo tego, że decyzje te zostały wydane z zaniechaniem podjęcia czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez brak dokonania ustaleń odnośnie podstaw faktycznych dla cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez skarżącą kasacyjnie.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie, gdyby NSA stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż rękojmia należytego prowadzenia apteki ma charakter podmiotowy i z tego względu nie sposób mówić o przenoszeniu wynikających z niej cech na sukcesora.

Oprócz tego spółka dodała, że sukcesję w tym zakresie stanowczo wyklucza art. 99 ust. 2 a pkt 1 P.f.

Uzyskanie zezwolenia przez spółkę na prowadzenie innej apteki, jej zdaniem świadczy o tym, że organ uznał, iż daje ona wystarczającą rękojmie jej prowadzenia.

GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie, i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl natomiast art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły.

W świetle powyżej wskazanych unormowań stwierdzić należy, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ale, co do zasady, sprowadza się do odniesienia się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej, wniesionej w przedmiotowej sprawie, zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego - przez błędną ich wykładnię oraz nieprawidłowe zasrosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w tym miejscu podkreślić należy, że zarzuty dotyczące naruszneia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wydania wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Tym samym w pierwszej kolejności ocenie winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania - zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy.

Skarżąca kasacyjnie, w ramach zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania zarzuciła Sądowi I instancji, w pierwszej kolejności, naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że nie dokonał on w ramach przeprowadzonego postępowania samodzielnej weryfikacji i oceny jej zarzutów, jakie sformułowała w skardze na decyzję GIF.

Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie zaznaczyć należy, że został on oparty głownie na przepisie wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Tak więc stawiając zarzut naruszenia tego przepisu należy wskazać, jakie przepisy postępowania zostały naruszone - ale w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2018 r. II FSK 2279/16, z dnia 9 października 2018 r. II GSK 143/18).

Skarżąca kasacyjnie podniosła również naruszenie regulacji dotyczącej wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie autorka skargi nie wskazała, na czym konkretnie braki tego uzasadnienia miałyby polegać. WSA w Warszawie, wbrew twierdzeniom spółki, wyjaśnił podstawę prawną wydanego przez siebie orzeczenia, a także ustosunkował się do jej zarzutów, w szczególności tych dotyczących istotnych w sprawie okoliczności.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że należycie umotywowane uznanie za zasadne stanowiska organu, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, nie może prowadzić do stwierdzenia, że sąd ograniczył się do powtórzenia ogólnikowej argumentacji organu.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a to w związku z brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez brak dokonania ustaleń odnośnie podstaw faktycznych cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W tym wypadku również nie sposób jest stwierdzić zasadności przedmiotowego zarzutu, albowiem okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały w sposób prawidłowy, na podstawie wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego materiału dowodowego. Okoliczności te jako takie nie były zresztą kwestionowane, natomiast cofnięcie zezwolenia było wynikiem ich prawnych następstw, tj. ich oceny. Poza tym, podnosząc niedokonanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do gołosłownych stwierdzeń w tym przedmiocie, nie wskazując precyzyjnie konkretnych nieprawidłowości po stronie organu w omawianym zakresie.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje z kolei w uchybieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 101 pkt 4 P.f. i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy, w jej ocenie, nie zachodziły żadne okoliczności uprawniające [...]WIF do cofnięcia zezwolenia.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego sprowadza się do wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany, ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy, albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w niniejszym wypadku art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 101 pkt 4 P.f. i art. 2 Konstytucji RP, przy niekwestionowaniu wykładni konkretnych regulacji materialnoprawnych, dla swej skuteczności musi wiązać się z zakwestionowaniem ustaleń faktycznych. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia.

W myśl art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Stosownie zaś do art. 101 pkt 4 P.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Z uwagi na brak w rozpoznawanej sprawie stosownych zarzutów błędnej wykładni powołanych przepisów, poza sporem pozostaje, że z treści zawartych w nich regulacji należy wywieść, iż konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki zachodzi przez cały czas prowadzenia tego rodzaju działalności, a nie tylko na etapie wydawania stosownego zezwolenia. Rękojmię należytego prowadzenia apteki musi przy tym posiadać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, a także podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki. Stwierdzenie, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa - w tym warunek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki - skutkuje cofnięciem zezwolenia. O braku zaś owej rękojmi świadczy naruszanie zasad obrotu produktami leczniczymi, ustanowionych m.in. przepisami P.f., wskazanymi w podstawach kasacyjnych.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 P.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Natomiast art. 68 ust. 1 P.f. obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych. Z kolei art. 72 ust. 1 P.f. wprowadza zasadę, że obrót hurtowy - zdefiniowany w ust. 3 powołanego artykułu - mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, a podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej (art. 74 ust. 1 P.f.) wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 P.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności określone prawem usługi farmaceutyczne. Przepis art. 87 ust. 2 pkt 1 P.f. wskazuje, że apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 P.f. W myśl art. 96 ust. 1 P.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych na podstawie recepty, bez recepty, na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

Z żadnego zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie kwestionowała, że spółka przejmowana dokonywała obrotu produktami leczniczymi z naruszeniem zasad wynikających z P.f.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że dokonano zmiany uprzednio wydanego dla spółki przejmowanej zezwolenia na prowadzenie apteki, które przeszło na skarżącą kasacyjnie.

W ramach drugiego z zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego art. 494 § 2 w zw. z art. 492 § 1 K.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 a pkt 1 P.f. i w zw. art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez ich błędna wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest objęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki sukcesją, o której mowa w art. 494 § 2 K.s.h. oraz przyjęcie, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji GIF, dopuszczalne było stosowanie przepisu art. 494 § 2 K.s.h. i tym samym uznanie przejścia na skarżącą kasacyjnie wszelkich obowiązków i konsekwencji działań podejmowanych przez spółkę przejęta w trybie art. 492 § 1 K.s.h.

W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zakwestionowała nie tylko sukcesję odnośnie rękojmi należytego prowadzenia apteki, ale także to, że zasada sukcesji, po dacie wejścia w życie art. 99 ust. 2 a pkt 1 P.f. i w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, znajdowała w ogóle zastosowanie w postępowaniach obejmujących cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i tym samym, że statuujący ją przepis nie mógł stanowić podstawy dla stwierdzenia utraty przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów skarżącej kasacyjnie stwierdzić na wstępie należy, że art. 99 ust. 2a P.f., wyłączający zasadę sukcesji, w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie apteki, został wprowadzony do porządku prawnego z dniem 25 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, a więc już po przejęciu przez skarżącą kasacyjnie spółki przejmowanej. Wobec tego, przedmiotowa regulacja, na którą skarżąca kasacyjnie się powołuje, może mieć zastosowanie wyłącznie od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu.

Poza tym w myśl art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsze postępowanie, które zostało wszczęte 7 lipca 2015 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie dotyczyło wydania nowego zezwolenia, ale zezwolenia już wcześniej udzielonego. Sukcesja w zakresie tego zezwolenia miała miejsce w stanie prawnym, w którym regulacja art. 99 ust. 2 a P.f. nie obowiązywała. Tak więc przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

W kwestii zakresu sukcesji, o której mowa w art. 494 § 2 K.s.h. stwierdzić należy, że zgodnie z art. 494 § 1 K.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. W myśl § 2 na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Odnośnie interpretacji art. 492 § 1 i § 2 K.s.h. stwierdzić należy, że stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji odpowiada prezentowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądowi, że skoro art. 494 § 2 K.s.h. - ustanawiający sukcesję po spółce przejmowanej, w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym co do praw i obowiązków wynikających m.in. z zezwolenia przyznanego spółce przejmowanej (także związanych z tym zezwoleniem) - to znaczy, że sukcesja ta dotyczy sytuacji prawnej spółki przejmowanej. Za trafną uznać należy zatem tezę, że spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2018 r. II GSK 5267/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. II GSK 4629/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. II GSK 5266/16, z dnia 16 maja 2019 r. II GSK 1310/16).

W tym miejscu nadmienić także należy, że kwestia wykładni art. 494 K.s.h. była również przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który - wskazując na specyfikę współczesnego obrotu gospodarczego (intensywne procesy konsolidacyjne w różnych dziedzinach gospodarki), w połączeniu z potrzebą zapewnienia skuteczności normom zakazującym w interesie publicznym szczególnie niepożądanych zachowań w gospodarce rynkowej - przyjął, że art. 494 K.s.h. należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie także zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym i nie ma podstaw do traktowania art. 494 § 1 K.s.h. jako przepisu zawierającego unormowanie ograniczone tylko do praw i obowiązków z zakresu prawa prywatnego oraz wyłącznie takich aktów administracyjnych, które przyznawały prawa spółce przejmowanej.

Zasadny jest pogląd, że "przekształceń polegających na przejmowaniu dotychczas odrębnych przedsiębiorców nie można traktować jako instrumentu służącego unikaniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nich (na jednym z nich) powinności (...)" a "celem unormowania wynikającego z art. 494 § 1 i 2 K.s.h. jest ułatwienie obrotu i usprawnienie przebiegu procesów konsolidacyjnych także przez zabezpieczenie interesów pozostałych uczestników rynku (w szczególności przed pozornym zniknięciem podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa)" (vide wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2017 r. III SK 15/16 i powołane tam orzecznictwo - w tym wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r. II OSK 674/06 - oraz poglądy doktryny (A. Szumański (w:) S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja (red.), Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2012, s. 97 i 101; Z. Olech, M. Nowak: Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w kodeksie spółek handlowych, PPH 2008 nr 1, s. 39; A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych - rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 K.s.h., PPH 2003 nr 9, s. 20).

W tym stanie rzeczy stwierdzenie faktu dokonywania przez spółkę przejmowaną obrotu produktami leczniczymi, z naruszeniem zasad określonych P.f., świadczy o tym, że w rozpoznawanej sprawie ustalono okoliczności faktyczne w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wobec następcy prawnego tej spółki - tzn. w stosunku do spółki przejmującej. Konsekwencje wynikające z regulacji zawartej w art. 494 § 2 K.s.h. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy determinują bowiem ocenę zaskarżonego wyroku i zasadności stawianych mu zarzutów.

W konsekwencji, stan faktyczny sprawy - przyjęty przez Sąd I instancji na etapie wyrokowania jako prawidłowy - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie.

Podsumowując – zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz GIF kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.