II GSK 1284/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1610/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 października 2021 r. nr SKO.K/41.3/772/2021/14084/MM w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego praktycznego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I.

Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1610/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), wydanym w sprawie skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 14 października 2021 r., nr SKO.K/41.3/772/2021/14084/MM w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 3 września 2021 r., nr 2949/KT/2021; zasądził na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę tego rozstrzygnięcia przyjął między innymi następujące ustalenia.

Decyzją z 3 września 2021 r. nr 2929/KT/2021, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 67 ust. 1 pkt 4 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1268), Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: "organ", "organ pierwszej instancji") unieważnił egzamin państwowy - praktyczny na prawo jazdy kategorii "C+E" przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Katowicach w dniu 28 czerwca 2007 r. wobec J. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") przez egzaminatora R. P. (dalej: "egzaminator").

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte wobec przesłania do Kancelarii Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego odpisu wyroku Sądu Rejonowego w D.z 23 lutego 2021 r., sygn. (...) (prawomocnego z dniem 3 marca 2021 r.), w którym uznano egzaminatora za winnego popełnienia czynu stanowiącego występek z art. 228 § 3 w związku z art. 65 § 1 Kodeksu karnego, polegającego na przyjęciu za pośrednictwem innej osoby korzyści majątkowej i pozytywnym zaliczeniu skarżącemu praktycznego egzaminu na prawo jazdy kategorii "C+E". Zdaniem organu, skarżący ubiegając się o prawo jazdy kat. "C+E" uzyskał niezgodnie z wymogami pozytywne zaliczenie państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy, więc istnieją podstawy do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym marszałek województwa unieważnia z urzędu egzamin państwowy jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 14 października 2021 r., nr SKO.K/41.3/772/2021/14084/MM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, wyjaśniając, że choć przepis ten wszedł w życie 19 stycznia 2013 r. to jednak znajduje w sprawie zastosowanie, z uwagi na zasadę aktualności podstawy prawnej (tożsamość prawna). Podstawa aktualna odpowiada warstwie treściowej podstawy prawnej obowiązującej na dzień przeprowadzenia egzaminu, tj. treści art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Kolegium w sprawie wystąpiła przesłanka unieważnienia egzaminu, bowiem jak wynika z treści wiążącego organy administracyjne wyroku Sądu Rejonowego w D.z 23 lutego 2021 r., sygn. akt (...), egzaminator przyjął za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w wysokości nie niższej niż 100 zł za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Pozytywne zaliczenie skarżącemu egzaminu na prawo jazdy kategorii "C+E" nastąpiło pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niezgodnie z wymogami wobec tego, że bezsporny jest fakt przyjęcia przez egzaminatora korzyści majątkowej za pozytywne jego zaliczenie.

Zdaniem Kolegium już samo złożenie propozycji przyjęcia korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu powinno powodować zakończenie egzaminu przez wystawienie oceny negatywnej, bez względu na stan wiedzy i umiejętności tej osoby, co wynika § 30 ust. 6 pkt 2 w związku z § 30 ust. 3 pkt 2 lit. b oraz ust. 4 pkt 6 tego rozporządzenia. Zatem działanie opisane w wyroku karnym miało wpływ na wynik egzaminu, skoro doszło b do przyjęcia przez egzaminatora korzyści majątkowej za pozytywne zaliczenie egzaminu, co oznacza przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a nieprawidłowości te miały wpływ na jego wynik, stąd też w sprawie zaistniała przesłanka do unieważnienia egzaminu, określona w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, jako wydania "z naruszeniem tak prawa procesowego jak i w rezultacie prawa materialnego". WSA wskazał, że art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami był podstawą unieważnienia egzaminu praktycznego. Stosownie do tej regulacji unieważnienie egzaminu państwowego może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykazania, że egzamin państwowy został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a także wykazania, że ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, zatem "uchybienie takie powinno mieć charakter istotny" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. I OSK 2213/16).

WSA zauważył, że uwzględniając treść art. 72 ustawy o kierujących pojazdami, którą organ pierwszej instancji powołał jako podstawę wydania swojej decyzji, ocena prawidłowości przeprowadzenia spornego praktycznego egzaminu na prawo jazdy powinna jednak odnosić się do treści przepisu obowiązującego w dacie przeprowadzenia tego egzaminu. Ten przepis - art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - stanowił, że organ sprawujący nadzór może przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. Zdaniem WSA, porównując oba przepisy, to znaczy obecnie obowiązujący art. 72 ust. 1 pkt 2, w myśl którego marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik oraz ("dawny") przepis art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego marszałek może w szczególności m.in. przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami - "dawny" przepis nie wskazywał uzależnienia unieważnienia egzaminu od tego czy ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Nie oznacza to w ocenie WSA, że dawny przepis był surowszy, a w konsekwencji WSA uznał, że przepis ten pozostawia organowi nadzorującemu swobodę w zakresie oceny tego naruszenia i przyjęcia, że nie każde, jakiekolwiek naruszenie prowadzić musi do unieważnienie egzaminu praktycznego, a tylko naruszenie istotne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zbadania zaistnienia przesłanki warunkującej unieważnienie egzaminu państwowego w części praktycznej, w szczególności w aspekcie oceny stopnia tego naruszenia i jego istotnego charakteru - w tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. WSA wskazał na brak niezbędnych ustaleń faktycznych: "m.in. czy skarżący złożył egzaminatorowi propozycję przyjęcia korzyści majątkowej w związku z egzaminem, czy w stosunku do skarżącego prowadzone było postępowanie karne, czy został mu postawiony zarzut naruszenia art. 299 Kodeksu karnego oraz czy ewentualne przyjęcie przez egzaminatora korzyści majątkowej miało wpływ na przebieg i wynik tego egzaminu". WSA uznał, że dopiero na podstawie tych ustaleń "organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko", stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy). Zaskarżając ten wyrok w całości organ odwoławczy wniósł o: uchylenie wyroku WSA i oddalenie skargi; względnie uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w powiązaniu z art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 - zwana dalej "p.r.d.") poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności i nie wykazały wystąpienia podstaw do unieważnienia egzaminu podczas gdy skazanie egzaminatora prawomocnym wyrokiem za przyjęcie korzyści majątkowej w związku z przeprowadzeniem egzaminu na prawo jazdy kategorii C+E było wystarczające dla stwierdzenia wystąpienia okoliczności uzasadniających unieważnienie państwowego egzaminu praktycznego przeprowadzonego 18 grudnia 2007 r. w WORD w Katowicach,

1.2. art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w D . sygn. akt. (...)z dnia 23 lutego 2021 r. skazującego co do popełnienia przestępstwa, który wiązał Sąd I instancji.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to:

2. art. 112 ust. 2 pkt 2 p.r.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

- sprowadzające się do uznania, że przyjęcie korzyści majątkowej w związku z przeprowadzeniem egzaminu na prawo jazdy nie stanowi o przeprowadzeniu egzaminu niezgodnie z przepisami prawa podczas gdy sąd I instancji powinien był przyjąć, że

- przyjęcie korzyści majątkowej w związku z przeprowadzeniem egzaminu na prawo jazdy równoważne jest z przeprowadzeniem czynności egzaminacyjnych z naruszeniem przepisów prawa, co z kolei daje podstawę do unieważnienia egzaminu.

Argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie materialnoprawne przesłanki zawarte w art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym miały oczywisty i istotny wpływ na określenie zakresu obowiązków organów administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji stanowiły one punkt odniesienia dla oceny prawidłowości prowadzonego przez te organy postępowania w kontekście wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Prawidłowość tego postępowania podważył w swoim orzeczeniu sąd pierwszej instancji. Z tego powodu NSA w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym.

Zgodnie z tym przepisem organ sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych może - w szczególności - przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, do przepisów, które miały zastosowanie w omawianej procedurze egzaminacyjnej zaliczały się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 115 ust. 1 cyt. ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi więc źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, egzaminator, prowadzący egzamin państwowy osoby ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdami, ma prawny obowiązek odmowy przeprowadzenia tego egzaminu lub - odpowiednio - jego przerwania, jeżeli osoba zgłaszająca się na egzamin lub instruktor (mający brać udział w egzaminie) zaproponował egzaminatorowi przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu (§ 30 ust. 3 pkt 2 lit. b oraz ust. 3 pkt 6), bądź gdy propozycja taka złożona została w trakcie egzaminu (§ 30 ust. 4 pkt 6). Skutkiem wystąpienia zachowań przewidzianych w powyższych przepisach jest nie tylko powstanie obowiązku odmowy przeprowadzenia egzaminu państwowego lub jego przerwania, lecz również wystąpienie z mocy prawa negatywnej przesłanki egzaminacyjnej. Przyjmuje się bowiem, że osoba zdająca uzyskała w takiej sytuacji negatywny wynik egzaminu (§ 30 ust. 4 pkt 6).

Jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste, że ustalenie wystąpienia opisanych wyżej okoliczności - dotyczących propozycji przyjęcia korzyści majątkowej lub osobistej przez egzaminatora - nie daje organowi nadzorującemu innej możliwości prawnej reakcji, niż stwierdzenie negatywnego wyniku egzaminu. Oznacza to, że tego typu nieprawidłowość ma zawsze jednoznaczny wpływ na wynik egzaminu państwowego osoby ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdami - stanowiąc negatywną przesłankę zdania tego egzaminu.

W tym kontekście normatywnym należało ocenić skutek prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w D.z 23 lutego 2021 r., sygn. (...), którym uznano egzaminatora za winnego popełnienia czynu stanowiącego występek z art. 228 § 3 w związku z art. 65 § 1 Kodeksu karnego. Czyn ten polegał na przyjęciu przez egzaminatora, za pośrednictwem innej osoby, korzyści majątkowej i pozytywnym zaliczeniu skarżącemu praktycznego egzaminu na prawo jazdy kategorii "C+E". Trafnie w tym zakresie podniósł skarżący kasacyjnie organ, że skoro z mocy art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny, to sąd pierwszej instancji związany był w rozpoznawanej sprawie ustaleniami zawartymi w opisanym wyżej prawomocnym Sądu Rejonowego w D.co do popełnienia przestępstwa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustawowe znamiona tego przestępstwa i okoliczności jego popełnienia, w pełni odpowiadały przesłance określonej w § 30 ust. 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z tego względu nie zachodziła w sprawie konieczność czynienia dalszych ustaleń, w tym, czy "ewentualne" przyjęcie przez egzaminatora korzyści majątkowej miało wpływ na przebieg i wynik egzaminu państwowego osoby ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Fakt przyjęcia korzyści majątkowej przez egzaminatora został ustalony wiążąco w postępowaniu karnym, na skutek prawomocnego wyroku sądu powszechnego i wojewódzki sąd administracyjny związany był ustaleniami tego wyroku, co wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny (art. 11 p.p.s.a.).

W tym stanie faktycznym i prawnym sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, 8 § 1, 11, 12 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.