II GSK 1256/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1752/17 w sprawie ze skargi A. S. uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. VI SA/Wa 1752/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...)w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

Wyrok ten poprzedzały następujące rozstrzygnięcia:

Komisja Egzaminacyjna Nr 2 do przeprowadzenia egzaminu Radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w Szczecinie uchwałą z (...) kwietnia 2015 r. stwierdziła, że A. S. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Wyjaśniła, ze zdający z zadania z zakresu prawa gospodarczego otrzymał ocenę niedostateczną.

Uchwała ta została utrzymana w mocy uchwałą z(...)października 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z (...) maja 2016 r. sygn. VI SA/Wa 3/16, uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z (...) października 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. II GSK 4634/16 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego uchwałą z (...) czerwca 2017 r. utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr (...) z (...) kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wywiódł A. S. zaskarżając wyrok z 19 grudnia 2017 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. ruszenie prawa materialnego:

1. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 687 k.c., art. 364 ust. 1 i 10, art. 365 ust. 2 i art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 poz. 233; dalej: u.r.p.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wykładnię skutkujące niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanowiska organu administracji, że praca egzaminacyjna skarżącego z prawa gospodarczego nie spełnia kryteriów art. 365 ust. 2 u.r.p., podczas gdy praca egzaminacyjna z prawa gospodarczego skarżącego wypełnia wymogi formalne i materialnoprawne oraz uwzględnia interes reprezentowanej strony w kontekście prawidłowo skonstruowanej propozycji rozwiązania poleceń zadania, a w konsekwencji oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji nie zastosował wytycznych zawartych w ocenie prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. Vl SA/Wa 3/16) z dnia 10 maja 2016 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II GSK 4634/16) z dnia 21 lutego 2017 r., skutkujące ograniczeniem się do formalnego przytoczenia treści zarzutów z uchylonej uchwały z dnia (...) października 2015 r. o nr (...) oraz podniesienie w zaskarżonej uchwale z dnia (...) czerwca 2017 r. nowych zarzutów do projektu umowy, nie podnoszonych przez egzaminatorów w uzasadnieniu oceny pracy, a także przez organ odwoławczy w uzasadnieniu uchylonej uchwały z dnia (...) października 2015 r., a w konsekwencji bez rzeczywistej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 8, art 11, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 1257, ze zm..; dalej: k.p.a.) polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji nie odniósł się do argumentacji skarżącego oraz w sposób niedokładny wyjaśnił i dowolnie ocenił sprawę, a w konsekwencji wydane rozstrzygnięcie posiada walor dowolności, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nieobiektywnie organ ocenił materiał dowodowy (projekt umowy z prawa gospodarczego) podając w szczególności, że:

a) okres roczny umowy najmu nie cechuje się trwałością,

b) klauzula waloryzacji walutowej w dolarach amerykańskich w dobie deflacji nie spełnia wymogu ekwiwalentności świadczenia,

c) "nadreprezentacja" spółki jest drobnym uchybieniem pracy, ponieważ zdający powinien poczynić wykraczające poza polecenia zadania dodatkowe założenia celem weryfikacji jego stanu wiedzy,

d) art. 687 k.c. ma charakter imperatywny, nie zaś semiimperatywny,

e) postanowienia umowy zawierające w treści pięć przesłanek uzasadniających wcześniejsze rozwiązanie umowy najmu nie stanowią o wypełnieniu polecenia zadania,

f) w sporządzonym projekcie umowy najmu lokalu użytkowego zdający winien szczegółowo określić zakres prac budowlanych,

g) § 9 pkt 1 lit. b umowy stanowiący, że "po zakończeniu stosunku najmu wynajmujący jest upoważniony do usunięcia z pomieszczeń lokalu rzeczy ruchome najemcy na jego koszt i niebezpieczeństwo" nie jest jasny;

2. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 139 k.p.a, § 5 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. nr 164, poz. 1314 ze zm.; dalej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości) poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji wskutek wyjście poza granice odwołania wytyczone jego zarzutami podniósł w uchwale nr (...)z (...) czerwca 2017 r. wobec pracy egzaminacyjnej nowe uchybienia, nie podnoszone przez egzaminatorów w uzasadnieniu oceny negatywnej, a w konsekwencji naruszając wymienione przepisy postępowania, w tym § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zakreślający kompetencje organu w toku postępowania odwoławczego dyspozycją ustosunkowania się do zarzutów odwołania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, obostrzył kryteria oceny pracy egzaminacyjnej z prawa gospodarczego na niekorzyść wnoszącego odwołanie;

3. art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącego zawartych w skardze na uchwałę stwierdzającą negatywny wynik z egzaminu radcowskiego, a w szczególności do zarzutów skargi z dnia 12 lipca 2017 r. wymienionych w pkt I 3 (art. 153 p.p.s.a.), II 1 (art. 10 i art. 81 k.p.a.), II 2 (art. 12 i art. 35 k.p.a.), II 3 (art. 15 k.p.a i § 5 ust. 2 pkt 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), a także przez przyjęcie stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego obiektywnej oceny, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji swoje rozważania ograniczył w zasadzie do twierdzenia uznającego za niezasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z 27 maja 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z (...)czerwca 2017 r.

Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16). Na gruncie niniejszej sprawy należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie dokonuje on po raz kolejny oceny pracy egzaminacyjnej skarżącego sporządzonej w ramach objętej odwołaniem części egzaminu. Zadaniem Sądu jest kontrola prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia w świetle obowiązującego stanu prawnego, w tym czy ocena dokonana przez Komisję II Stopnia nie ma cech dowolności, uwzględniając kryteria z art. 365 ust. 2 u.r.p., wytyczające merytoryczne granice oceny. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powiązanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 3 § 1 i art. art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres właściwości sądów administracyjnych. Przepis ten ma zatem jedynie charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Natura tego przepisu powoduje, że nie może on być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie kontroli zaskarżonego aktu. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania organu z uwzględnieniem przepisów proceduralnych i materialnych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organ. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17).

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że dla oceny zasadności jej zarzutów niezwykle istotne jest to, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oceniana tym wyrokiem uchwała Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego poprzedzone były wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2017 r., sygn. II GSK 4634/16, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2016 r., sygn. VI SA/Wa 3/16, którym to wyrokiem uchylono uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z (...) października 2015 r.

Uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2017 r. oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2016 r. uznał za trafne stanowisko, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia dopuściła się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy wynikających z nieodniesienia się w uzasadnieniu uchwały w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości oceny jego pracy i niewskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony, a przez to na dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 maja 2016 r. zobowiązał organ do dokonania jeszcze raz pogłębionej analizy całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego i ustosunkowania się szczegółowo w uzasadnieniu uchwały do wskazanych w uzasadnieniu odwołania zarzutów skarżącego, pamiętając jednocześnie o obowiązku płynącym głównie z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 365 ust. 2 u.r.p.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej o negatywnym wyniku z egzaminu radcowskiego.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę na tę uchwałę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na zalecenia zawarte zarówno w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2016 r., sygn. VI SA/Wa 3/16, jak wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2017 r., sygn. II GSK 4634/16 przytaczając ich treść i wyjaśniając, że w motywach tych wyroków wskazano na obowiązek dokonania ponownej oceny pracy egzaminacyjnej skarżącego w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnia tezę, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach – rozważały zawartą w zaskarżonej uchwale ocenę, że praca egzaminacyjna skarżącego z zakresu prawa gospodarczego nie spełnia kryteriów art. 365 ust. 2 u.r.p. również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł być zatem uznany za trafny. Sposób sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazują natomiast, że skarżący kasacyjne w istocie nie zgadza się z oceną jego pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa gospodarczego. Zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może być jednak podważane merytoryczne rozstrzygnięcie. Oczywiste jest mianowicie, że poza ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu organ i Sąd dysponują takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponowałaby w pierwotnym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. II GSK 826/20). Zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz komplementarny charakter pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące zawartą w zaskrzonej uchwale ocenę, że praca egzaminacyjna skarżącego z zakresu prawa gospodarczego nie zasługiwała na ocenę pozytywną przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z treścią art. 364 ust. 1 u.r.p., egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, zwanej dalej "zdającym", do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Stosownie do art. 364 ust. 7 u.r.p. trzecia część egzaminu radcowskiego obejmuje rozwiązanie zadania z zakresu prawa gospodarczego, polegającego na przygotowaniu umowy albo sporządzeniu pozwu, wniosku lub apelacji, a w przypadku uznania, że jest brak podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o akta lub przedstawiony stan faktyczny opracowane na potrzeby egzaminu.

W art. 365 ust. 2 u.r.p. określono kryteria oceny prac egzaminacyjnych wskazując, że przy ocenie zadań bierze się pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy stanowisko zgodnie, z którym ocenę pozytywną może uzyskać rozwiązanie zadania, które spełnia wszystkie kryteria określone w art. 365 ust. 2 u.r.p., czyli jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje zdający (por. np. wyroki NSA z: 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1962/14, 5 listopada 2019 r., sygn. II GSK 3497/17).

Jednocześnie oczywistym jest, że praca oceniona pozytywnie odzwierciedlać musi należyty stopień przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Należy dodać, że przepis art. 365 ust. 2 u.r.p. nie zawiera odesłania do art. 364 ust. 10 u.r.p., stanowiącego, że oceny dokonywane są w pięciostopniowej skali ocen. W konsekwencji nie można przyjąć, że wskazane kryteria przypisane są dla każdej z poszczególnych ocen i twierdzić, że komisja egzaminacyjna ma możliwość wyboru każdego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wyniku egzaminu (por. wyrok NSA z 29 maja 2014 r., sygn. II GSK 2586/14). W zależności od przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu wynik ten powinien być jeden, pozytywny albo negatywny, przy czym tylko spełnienie wszystkich ustawowych kryteriów zaproponowanego rozwiązania uprawnia oceniających do przejścia do skali ocen pozytywnych (od celującej do dostatecznej).

Wychodząc z założeń aksjologicznych ustawy o radcach prawnych, normującej ten zawód zaufania publicznego, niewątpliwie znacznie wyższą wartością, która powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności przez komisję egzaminacyjną, jest wzgląd, aby wynik egzaminu radcowskiego odpowiadał poziomowi przygotowania prawniczego do wykonywania wspomnianego zawodu, nie zaś, co ma drugorzędne znaczenie, interesowi osoby przystępującej do tego egzaminu, zainteresowanej uzyskaniem wyniku pozytywnego. Trudno odmówić trafności stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ma szczególny, swoisty charakter, i nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Celem tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania. W postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego obowiązkiem organów jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć, jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane (por. wyroki NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1929/12, II GSK 1835/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego dopełniła ciążących na niej z mocy ww. przepisów obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał za prawidłową argumentację Komisji Egzaminacyjnej II stopnia w odniesieniu do wytkniętych uchybień pracy skarżącego z prawa gospodarczego.

Argumentacja ta uwzględnia wytyczne wynikające z wydanych w sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uwzględnia pozytywne aspekty pracy egzaminacyjnej skarżącego, jednak wobec stwierdzonych licznych nieprawidłowości i uchybień wskazuje przyczyny wystawienia oceny negatywnej, odnosi się przy tym do argumentów podniesionych w odwołaniu.

Nie można przychylić się do argumentacji skarżącego kasacyjnie generalnie wskazującej, że mimo wytkniętych uchybień pracy, jeśli praca spełnia minimum wymagań formalnych wskazując co do zasady trafną propozycję rozwiązania polecenia, a popełnione błędy byłyby możliwe do "usprawiedliwienia" lub "naprawienia" w warunkach normalnego obrotu, to praca taka zasługuje na ocenę pozytywną. Ponownie podkreślić należy, że egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania do samodzielnego i prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, uchybienia pracy egzaminacyjnej nie mogą zatem zostać "usprawiedliwione" przez dodanie argumentacji zawartej w odwołaniu. To sama praca sporządzona w czasie egzaminu ma potwierdzać należyte przygotowanie zdającego do samodzielnego i prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Celem egzaminu jest bowiem sprawdzenie wiedzy egzaminowanego i jego przydatności do zawodu, w tym m.in. przez sprawdzenie umiejętności stosowania właściwych przepisów, umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony (por. wyrok NSA z: dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 2105/15; 5 listopada 2019 r., sygn. II GSK 3497/17).

W tym kontekście należy zauważyć, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji trafnie uznali, iż niedostateczna ocena z części egzaminu, obejmującej zadanie z prawa gospodarczego, została ustalona prawidłowo.

W zaskarżonej uchwale zostały wskazane prawidłowe elementy pracy skarżącego, jak również zawarte w niej błędy, których charakter i ilość przesądziły o niedostatecznej ocenie zadania z prawa gospodarczego i w efekcie o negatywnym wyniku egzaminu radcowskiego. Wykazane istotne błędy pracy świadczą o braku przygotowania zdającego w czasie egzaminu do wykonywania zawodu radcy prawnego. Należy podzielić stanowisko Sadu pierwszej instancji, że analiza pracy egzaminacyjnej skarżącego i uzasadnienia zaskarżonej uchwały potwierdza zastrzeżenia do sporządzonej w czasie egzaminu umowy, a waga i liczba uchybień wyklucza zarzuty o braku obiektywizmu i dowolności. Wystawienie noty niedostatecznej z prawa gospodarczego stanowiło wypadkową wszystkich stwierdzonych uchybień w pracy z tej części egzaminu, związanych z nieprawidłowym wypełnieniem niektórych założeń objętych zadaniem, zawarciem w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz brakiem rozwiązań realnie chroniących interesy strony, na rzecz której zdający miał działać. Te niedostatki okazują się poważniejsze, aniżeli te aspekty umowy, które sporządzono prawidłowo. Słusznie też, Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, że elementem dyskredytującym pracę z zakresu prawa gospodarczego nie była jedynie omyłkowo wskazana przez zdającego data końcowa trwania umowy. Wada ta została dostrzeżona, ale zarówno egzaminatorzy, jak i Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie traktowali jej jako przesądzającej o ocenie negatywnej.

W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że określone w art. 365 ust. 2 u.r.p. kryteria oceny zadań z części trzeciej egzaminu radcowskiego należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 364 ust. 1 tej ustawy, w którym sformułowano ogólne cele egzaminu radcowskiego. Ten egzamin polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby zdającej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Za wyraz dostatecznego wykazania się wiedzą z zakresu prawa gospodarczego nie można uznać pracy zawierającej liczne błędy, nawet jeśli w realnych warunkach obrotu nie powodowałyby one nieważności umowy. Oznacza to, że skarżący nie dokonał interpretacji przepisów prawa i nie wykazał prawidłowego rozumienia przepisów regulujących zagadnienie objęte zadaniem egzaminacyjnym z zakresu prawa gospodarczego w czasie egzaminu.

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że ocena pracy skarżącego z prawa gospodarczego została dokonana przez pryzmat wymagań określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p. oraz art. 364 ust. 10 u.r.p. i została uzasadniona w sposób wystarczająco jasny i wyczerpujący, z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Należy podkreślić, że nie narusza ona zasad swobodnej oceny dowodów. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia wykazała, że zaproponowany przez skarżącego sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego z prawa gospodarczego zawiera na tyle istotne uchybienia, że praca ta nie mogła być oceniona pozytywnie. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez organ, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, nie nosi znamion dowolności.

Uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, ponownie trzeba podkreślić, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego sprawdzane prace egzaminacyjne stanowią pełny materiał dowodowy, który oceniany jest według zasady swobodnej oceny dowodów, ale przy zastosowaniu określonych kryteriów oceny w celu dokonania prawidłowych ustaleń (wystawienia ocen), będących podstawą rozstrzygnięcia (ustalenia wyniku egzaminu). Materiał dowodowy, na który składają się poszczególne zadania egzaminacyjne, jak i prace zaprezentowane w wykonaniu tych zadań, z założenia jest zatem materiałem dowodowym kompletnym i po oddaniu prac nie można go już uzupełniać (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2016 r., sygn. II GSK 2351/14, 6 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 2149/15).

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego opierając się na całokształcie tak zgromadzonego materiału dowodowego dokonała jego oceny. Nie przeczy temu przyjęcie przez skarżącego odmiennego stanowiska odnośnie poszczególnych błędów, jakie zostały wykazane wobec przyjętego przez niego rozwiązania zadania z zakresu prawa gospodarczego.

Nie jest też trafna argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca podniesienia w zaskarżonej uchwale nowych uchybień wobec pracy egzaminacyjnej skarżącego, które nie były podnoszone przez egzaminatorów. W tym kontekście zauważyć należy, że skoro rzeczą Komisji Egzaminacyjnej II stopnia było dokonanie ponownej kompleksowej oceny zaskarżonej części egzaminu radcowskiego, to jest oczywiste, iż ocena ta nie mogła ograniczać się tylko do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz uchybień wskazanych przez egzaminatorów. Przeprowadzona przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia ocena nie mogła też pogorszyć sytuacji skarżącego, bowiem przy ocenie niedostatecznej i związanym z tym negatywnym wyniku egzaminu nie było to możliwe (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 989/15).

Zarzuty naruszenia przepisów procesowych dotyczące kwestii wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, jak i rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie mogły być uznane za usprawiedliwione, zarówno przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia, jak i Sąd pierwszej instancji. W sprawie został bowiem zebrany i poddany ocenie kompletny materiał dowodowy, jaką jest dokumentacja egzaminacyjna.

Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej, który uważa, że powinien otrzymać ocenę pozytywną z zakresu prawa gospodarczego.

Należy podkreślić, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska wskazuje, że zostało ono przyjęte po rozważeniu zarówno pozytywnych, jak i negatywnych elementów pracy skarżącego, zaś waga, liczba i rodzaj mankamentów tej pracy zadecydowała o wystawieniu oceny negatywnej. W uchwale zaakcentowano także pozytywne elementy pracy, porównano i wyważono je z elementami negatywnymi, uznając, że elementy negatywne są na tyle istotne, iż nie pozwalają na wystawienie oceny pozytywnej. Oceny tej nie może zmienić polemiczna argumentacja skarżącego mająca na celu niejako" usprawiedliwienie" trafnie wytkniętych uchybień pracy egzaminacyjnej. Sąd pierwszej instancji przeprowadził rzeczywistą i obiektywną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy dając temu wyraz w obszernych wywodach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. To, że skarżący kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, w szczególności art. 365 ust. 2 u.r.p. Sąd trafnie bowiem uznał, że ocena pracy skarżącego została dokonana z uwzględnieniem wszystkich kryteriów wymienionych w tym przepisie. Komisja Egzaminacyjna II stopnia, a następnie Sąd pierwszej instancji uwzględniając cel egzaminu radcowskiego określony w art. 364 ust. 1 u.r.p., niewadliwie oceniły, iż stwierdzone i szczegółowo wymienione mankamenty pracy egzaminacyjnej skarżącego, ich ilość, skala oraz waga nie pozwalały na przyjęcie, iż skarżący sporządzając pracę z zakresu prawa gospodarczego był przygotowany do samodzielnego świadczenia pomocy prawnej w sposób określony w ustawie o radcach prawnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.