II GSK 1250/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. j. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 138/19 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 października 2018 r. nr BON.III.5221.1.14.2018.IN w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 138/19 oddalił skargę P. Sp. j. w T. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 24 października 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 lutego 2018 r. (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji), stwierdzającą utratę z dniem 20 lipca 2012 r. statusu zakładu pracy chronionej przyznanego skarżącej. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w użytkowanym od 20 lipca 2012 r. pawilonie handlowym w B. przy ul. [...] spółka jako pracodawca nie zapewniła zatrudnionej tam osobie niepełnosprawnej dostępu do toalety spełniającej warunki, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej jako: u.r.z.). Ustalono, że pracownice, w tym osoba niepełnosprawna, korzystają z toalety zlokalizowanej około 20 m od miejsca zatrudnienia. Przejście do sanitariatów odbywa się po otwartej przestrzeni placu przyległego do obiektów handlowych. Natomiast z § 1 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm. oraz z 2011 r. Nr 173, poz. 1034; dalej: rozporządzenie z 26 września 1997 r.) wynika, że pomieszczenia higieniczno-sanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. W ocenie organu skarżąca z dniem 20 lipca 2012 r. przestała spełniać przewidziane tym przepisem warunki wymagane dla zakładu pracy chronionej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi Minister wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem WSA, działajac na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 2 u.r.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma możliwości potwierdzenia spełnienia obowiązków wynikających z tego przepisu z uwagi na związanie decyzjami ostatecznymi innych organów. WSA podkreślił, że o tym, czy pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy chronionej odpowiadają warunkom określonym w art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z. decyduje Państwowa Inspekcja Pracy. W związku z tym przypomniał, że decyzją z 9 czerwca 2017 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie utrzymał w mocy decyzję z 25 kwietnia 2017 r. stwierdzającą, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy użytkowane przez spółkę między innymi w B. przy ul. [...] nie odpowiadają przepisom oraz zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz dostępności do nich. Decyzja ta została utrzymana w mocy prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 10 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 879/17, na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej spółki (wyrok z 15 października 2019 r., sygn. akt I OSK 451/18).

W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie istniała zatem podstawa do wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej utratę przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej z powodu niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3. Decyzja ta jest konsekwencją niedopełnienia warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zgodzie z przepisami. Co istotne, stwierdzenie niespełnienia którejkolwiek z ustawowych przesłanek cofnięcia statusu zakładu pracy chronionej wyklucza dokonywanie ocen w zakresie wagi niedochowanych warunków.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 6-9, art. 11 w związku z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdzając, że organy obu instancji oparły wydane przez siebie rozstrzygnięcia na prawidłowo zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, dokonując przy tym wszechstronnej jego oceny. W sprawie nie zostało zakwestionowane, że toaleta, z której korzystała niepełnosprawna pracownica nie spełniała wymogów z § 111 ust. 1 i 2 oraz z załącznika nr 3 do rozporządzenia z 26 września 1997 r. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu, że rozporządzenie z 26 września 1997 r. wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej ujętej w art. 237(15) Kodeksu pracy, jak też co do jego niewłaściwego sformułowania. Zdaniem WSA bezzasadna jest również podnoszona w skardze argumentacja, że skoro toalety znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od stanowisk pracy (20 m od pawilonu w B.), to spełniają wymogi określone w § 84 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, dla ustalenia stanu faktycznego nie miały znaczenia okoliczności wynikające z przywołanej w skardze decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 1 grudnia 2005 r. Czym innym jest bowiem wydanie przez organy nadzoru budowalnego pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego, a czym innym ocena, czy pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonujące pracę w tym obiekcie, zrealizował ustawowy wymóg, aby pomieszczenia te odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych, a także spełniały wymagania dostępności do nich.

Zdaniem WSA, na ocenę zaskarżonej decyzji nie wpłynęła również akcentowana w skardze okoliczność, że wymogi w zakresie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych nie były spełnione jedynie w dwóch z kilku miejsc, w ktorych spółka prowadzi działalność gospodarczą ani też fakt, że podczas kontroli w 2014 r. Wojewoda nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. WSA podkreślił, że decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie jest sankcją stosowaną wobec pracodawcy, lecz konsekwencją niedopełnienia warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych zgodnie z przepisami służącymi nadrzędnemu celowi, jakim jest pomoc osobom niepełnosprawnym, które powinny być zatrudnione w warunkach uwzględniających ich potrzeby. Pracodawca, który w zamian za wykonywanie zadań publicznych korzysta z przywilejów musi wywiązywać się z obowiązków stanowiących podstawę do zwolnienia go z określonych ciężarów publicznych.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przewidzianych oraz przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 2 u.r.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma możliwości potwierdzenia spełniania obowiązków wynikających z tego przepisu, mimo związania organów w tej sytuacji decyzjami ostatecznymi właściwych organów dotyczącymi spełniania wymogów w zakresie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, co doprowadziło do naruszenia art. 16 § 1, art. 110 i art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 66 u.r.z., a także § 3 w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 września 1997 r., albowiem użytkowane przez pracodawcę pawilony odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż są położone na legalnie działających targowiskach i kiosku handlowym, co do których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, których rozstrzygnięcia w zakresie zgodności z warunkami bezpieczeństwa i higieny pracy, wiążą każdy organ i sąd, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 30 ust. 3 u.r.z. i wydania decyzji o uchyleniu statusu zakładu pracy chronionej;

2) art. 2 Konstytucji RP w kontekście zasady określoności przepisów w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z., a także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 237() § 1 Kodeksu pracy i w związku z art. 30 ust. 3 u.r.z. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o uchyleniu statusu zakładu pracy chronionej na podstawie przepisów rozporządzenia z 26 września 1997 r. (a właściwie załącznika do rozporządzenia), co do których istnieje wątpliwość co do możliwości ich zastosowania, a w przypadku przyjęcia, iż mają one zastosowanie – nie są zgodne z Konstytucją RP i nie mogą stanowić podstawy uchylenia statusu zakładu pracy chronionej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w związku z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w związku z zaakceptowaniem przez sąd pierwszej instancji przeprowadzenia przez organy postępowania bez uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyjaśnienia przesłanek podjęcia decyzji, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak oparcia decyzji na całokształcie zebranego w sprawie materiału, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i zastosowanie daleko idącego automatyzmu bez przemyślenia konsekwencji podjęcia decyzji o uchyleniu statusu za okres niespełna 6 lat wstecz, które w szczególności przejawiało się poprzez:

a) dokonanie ustaleń, że od 20 lipca 2012 r. pracodawca nie spełniał warunków z art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z., mimo istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie obiektu potwierdzającej spełnianie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy;

b) naruszenie konstytucyjnej zasady in dubio pro tributario wskutek pominięcia wynikających z wyjaśnień Państwowej Inspekcji Pracy (w szczególności pisma z 30 września 2016 r. znak: OOT-5121-018-2-K012/16) informacji o spełnianiu przez pracodawcę warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, z wyjątkiem toalet,

c) brak dokonania oceny naruszeń przepisów u.r.z. oraz analizy skutków dokonanego rozstrzygnięcia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut procesowy rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Niezasadność tego zarzutu wynika z jego formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego też powodu jest to środek profesjonalny, którego sporządzenie zostało powierzone określonemu kręgowi podmiotów, które mają gwarantować spełnienie przez tę skargę wymogów określonych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako pismo procesowe ma wskazywać zarzuty oraz zawierać ich uzasadnienie. Oznacza to, że powinna ona określać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz ma wyjaśniać istotę tych naruszeń, a także przedstawiać sposób poprawnego rozumienia i stosowania tych regulacji. W przypadku zarzutów procesowych ma dodatkowo określać związek tych naruszeń z rozstrzygnięciem, bowiem podstawą skutecznej skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie.

Zarzut procesowy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie spełnia wcześniej wskazanych wymogów. Wprawdzie odnosi się do szeregu przepisów k.p.a. i p.p.s.a., jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów ujmuje w formule nic nieznaczącej dla oceny tych naruszeń, bowiem ogranicza się do generalnego stwierdzenia, że zaskarżony wyrok narusza szereg przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie w taki sposób zarzutu procesowego jest wadliwe, zwłaszcza że sąd drugiej instancji może kontrolować zaskarżony wyrok tylko w granicach i w zakresie ściśle oznaczonym przez stronę. Z tego więc względu zarzut procesowy – jako wadliwie skonstruowany – nie mógł być podstawą oceny skarżonego wyroku.

W odniesieniu do zarzutów podnoszących naruszenia prawa materialnego sytuacja jest podobna, bowiem skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, a ogranicza się tylko do przepisów stosowanych przez organ. Zatem w tym zakresie nie spełnia ona prawem określonych warunków. Jednak w jej uzasadnieniu spółka wyjaśnia w czym widzi naruszenie prawa przez wyrok. Niewątpliwie na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można ustalić, że spółka stoi na stanowisku, że sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organ poprawnie zastosował w stosunku do niej art. 28 ust. 2 u.r.z. Możliwość takiego ustalenia daje podstawę do merytorycznej oceny zarzutu, co jest konsekwencją uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Przystępując do merytorycznej oceny tak ujętego zarzutu stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu w zakresie oceny sposobu stosowania przepisu art. 28 ust. 2 u.r.z. przez organy wydające decyzje o pozbawieniu spółki statusu zakładu pracy chronionej. Stosownie do treści art. 30 ust. 3 u.r.z. organ (wojewoda) podejmuje decyzję w sprawie utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.r.z., okoliczności wskazane w art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stwierdza na wniosek pracodawcy Państwowa Inspekcja Pracy (dalej: PIP ).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że PIP stwierdziła, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy spółki w zlokalizowane w B. i T. nie spełniają warunków określonych w art. 28 ust. 1 u.r.z. Ustalenie tej okoliczności jest niewątpliwe, a nawet prawomocne, bowiem NSA w dniu 15 października 2019 r. wyrokiem o sygn. akt I OSK 451/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 879/17, którym oddalono skargę spółki na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie stwierdzającą, że pomieszczenia zakładu pracy spółki w miejscach wskazanych w decyzji nie odpowiadają przepisom bezpieczeństwa i higieny pracy.

NSA rozpoznając obecnie skargę kasacyjną spółki jest związany stanowiskiem własnym, a więc wyrokiem NSA z 15 października 2019 r. w zakresie niespełnienia przez spółkę warunków z art. 18 ust. 1 pkt 2 u.r.z., bowiem wypełnienie dyspozycji tego przepisu ma miejsce tylko wówczas, gdy spełnione są warunki z art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.r.z. W ten sposób wypowiedział się NSA w wyroku z 15 października 2019 r., o sygn. akt I OSK 451/18. W świetle tego dla oceny poprawności obecnie kontrolowanych decyzji wydanych na podstawie art. 30 ust. 3 u.r.z. nie mają znaczenia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące spełnienia przez budynki skarżącej warunków określonych w przepisach ustawy prawo budowlane w zakresie zasad bezpieczeństwa. Decyzje wydane w tym zakresie, nawet ostateczne, nie mogą być podstawą oceny prawidłowości skarżonych obecnie decyzji, bowiem nie pochodzą od właściwego organu w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.r.z. Z tego więc powodu zarzut kasacyjny oparty na twierdzeniu, że powinny być one podstawą oceny decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej należy uznać za chybiony.

Niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z., odnoszący się do możliwości stosowania rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ze względu na ich niezgodność z Konstytucją RP, bowiem wydanych na podstawie wadliwej delegacji ustawowej, czyli art. 237(15) Kodeksu pracy.

Dokonując oceny tego zarzutu NSA stwierdza, że żaden sąd, w tym także NSA nie ma kompetencji do oceny legalności (konstytucyjności) delegacji ustawowej upoważniającej do wydawania rozporządzeń wykonujących ustawę. Materia taka należy do sfery tworzenia prawa, a nie jego stosowania. Sądy są organami stosującymi prawo i chociaż w niektórych sytuacjach mogą dokonać oceny przepisu wykonawczego lub nawet bezpośrednio stosować ustawę, to nie mają kompetencji do oceny działań prawodawczych właściwych dla władzy ustawodawczej.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że kwestionowane przez spółkę rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 237(15) § 1 Kodeksu pracy. Przepis ten stanowi delegację do wydania ogólnych przepisów bhp. Rozporządzenie dotyczy ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, zatem materia zawarta w tym akcie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, pomimo tego że tytuł nie jest wprost odzwierciedleniem tej delegacji. Jednak nie oznacza to niekonstytucyjności rozporządzenia, bowiem tytuł tego rodzaju aktu prawnego nie musi wprost nawiązywać do tytułu wskazanego w delegacji ustawowej.

Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.