II GSK 1244/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 378/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2019 r. nr SKO.4123/55/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 378/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. z o.o. sp. k. w R. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 6 sierpnia 2019 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę przewoźnika M. sp. z o.o. sp.k. w R. celem ustalenia, czy Spółka realizuje kursy zgodnie z obowiązkowym rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. w ramach linii regularnej Rzeszów - Nisko - Lublin. Kontrola polegała na obserwacji i przejeździe za pojazdem przewoźnika marki I. o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany pojazd o godzinie 9:55 odjechał z przystanku "Nisko Dworcowa, Kolejowa 1054R/01", kierując się w kierunku Rzeszowa, a następnie o godzinie 10:45 zjechał z ustalonej trasy i wysadził pasażera na przystanku "Jasionka, Port Lotniczy CWK" w Jasionce. Przewoźnik dokonał tym samym wydłużenia trasy przejazdu o przystanek nieumieszczony w rozkładzie jazdy, co w konsekwencji stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu.

Decyzją z dnia 31 października 2019 r. DT-IV.8072.2.26/1.2019.PK, Marszałek Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) - dalej: "u.t.d." w zw. z l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 tej ustawy, nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. zmianę trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia 27 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 31 października 2019 r.

Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że opisane wyżej naruszenie zostało udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości i fakt jego zaistnienia nie jest kwestionowany przez skarżącą. W ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest bowiem uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz związane jest z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. Wykazanie okoliczności wymienionych w tych przepisach ciąży jednak na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności. Dlatego nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania.

Sąd wyjaśnił także, że wbrew stanowisku skarżącej, organy nie były zobligowane do prowadzenia postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżonego zakresie. Skarżący nie wykazał bowiem żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zarzuty związane z brakiem uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego - wobec braku konieczności przypisania winy przewoźnika do zaistniałego naruszenia - Sąd uznał za niezasadne. Spółka nie wykazała w jakikolwiek sposób, że zaniechanie przesłuchania kierowcy kontrolowanego przejazdu oraz Prezesa Zarządu Spółki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu i w skardze nie podjęła choćby próby wskazania, jakie okoliczności faktyczne miałyby zostać wykazane za pomocą tego rodzaju środka dowodowego. Tymczasem, było to powinnością skarżącej wynikającą z art. 92c ust. 1 u.t.d. Samo wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych względem kierowcy kontrolowanego przewozu nie stanowi zaś samej w sobie okoliczności uzasadniającej zastosowanie ww. regulacji.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał również zarzuty związane z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nałożenie zaskarżoną decyzją kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł jako środka karnego nieadekwatnego do zaistniałego naruszenia. Zasada proporcjonalności nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Wysokość kar za naruszenia obowiązków wynikających z u.t.d. została ściśle ustalona przez ustawodawcę i w przypadku zmiany trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia, kara pieniężna wynosi zgodnie z l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. 3 000 zł. Brak jest natomiast podstaw prawnych do miarkowania przez organy wysokości nakładanych kar pieniężnych, stąd nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł uznać należało za zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 20a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.t., poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności umożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z wydawanym zezwoleniem;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 7 u.d.t. i art. 18 b ust. 2 pkt 2 u.d.t. poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka dopuszcza się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu oraz ww. artykułach, a w konsekwencji wszczęcie postępowania przez organy administracyjne, co zaowocowało wydaniem błędnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą, a następnie ich utrzymaniu przez sąd administracyjny podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nie dopuściła się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a nawet jeżeliby przyjąć, iż część z zarzucanych niedopatrzeń ma charakter takich naruszeń, to są to naruszenia nieistotne, niezależne od skarżącej w żadnym wypadku nie mogące skutkować wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej;

2. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy w rzeczywistości organy postępowania administracyjnego nie wyjaśniły w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, a w szczególności brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - p.p.s.a, poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości, a w szczególności:

- zaniechanie przesłuchania w charakterze strony M. C.,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, a to kierowcy wykonującego kurs w dniu rzeczonej kontroli, na okoliczność pociągnięcia do odpowiedzialności kierowcy, realizującego kurs objęty przedmiotowym zezwoleniem w dniu 6 sierpnia 2019 r. poprzez ukaranie go karą dyscyplinarną;

- nierozstrzygnięcie na korzyść strony nie dających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, a w szczególności uznanie, iż zmiana ustalonej trasy przejazdu, a w konsekwencji zatrzymanie się przez kierowcę na przystanku nieumieszczony w rozkładzie jazdy nastąpiła z przyczyn zawinionych przez skarżącą, podczas gdy kursy na trasie są realizowane przez przewoźnika w sposób prawidłowy, zgodny z zezwoleniem, jednakże z uwagi na okoliczności niezależne od skarżącej, a to niesubordynację kierowcy realizującego rzeczony kurs, nastąpiła zmiana trasy, co było zdarzeniem incydentalnym i nie nastąpiło z winy przewoźnika, a co więcej skarżąca nie miała możliwości w chwili zdarzenia sprawowania bezpośredniej kontroli nad swoim pracownikiem;

5. naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie środka w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł za naruszenie w dniu 6 sierpnia 2019 r. warunków zezwolenia nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: Rzeszów - Nisko - Lublin poprzez zmianę ustalonej trasy przejazdu, pomimo, iż zastosowany środek w postaci kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł nie był adekwatny do popełnionego naruszenia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na podniesione wyżej okoliczności; zatrzymanie na przystanku było zdarzeniem incydentalnym i wynikało z niesubordynacji kierowcy realizującego rzeczony kurs;

6. art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż naruszenie warunków zezwolenia nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: Rzeszów - Nisko - Lublin poprzez zatrzymanie na przystanku nieobjętym zezwoleniem nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, pomimo odpowiedniej organizacji pracy, zasad oraz dyscypliny pracy obowiązujących w Spółce.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dawały organom administracji publicznej podstawę do zastosowania wskazanych w zaskarżonej decyzji regulacji prawnych skutkujących nałożeniem kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Z akt sprawy wynika, że organ nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków, a więc za delikt administracyjny opisany w punkcie l.p. 2.2.3 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności faktyczne stanowiące ustawowo określone przesłanki warunkujące zastosowanie kary pieniężnej za naruszenie opisane w punkcie 2.2.3 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym zostały przez organ ustalone w oparciu o wyniki kontroli drogowej i protokół kontroli.

W ocenie organu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że w dniu kontroli, to jest w dniu 6 sierpnia 2019 r. przewoźnik dokonał wydłużenia trasy przejazdu o przystanek nieumieszczony w rozkładzie jazdy, co w konsekwencji stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu.

Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może nastąpić wówczas, kiedy zostanie stwierdzone, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W związku z powyższym należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego i wyrokował w oparciu o stan faktyczny, który nie został w pełni wyjaśniony.

Uwzględniając treść i zakres zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (vide wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r sygn. akt II GSK 2374/17).

Z akt sprawy wynika, że Spółka legitymowała się zezwoleniem nr [...] z dnia 22 maja 2019 r., uprawniającym do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Rzeszów - Nisko - Lublin przez Rzeszów - Sokołów Młp. - Kamień - Jeżowe - Nisko - Janów Lubelski - Kraśnik - Lublin. Wynika z niego, że na trasie Lublin - Rzeszów, po przystanku w Nisku pojazd skarżącej winien zatrzymać się w Jeżowym (skrzyżowanie 30), Kamieniu (centrum 26), Sokołowie Młp. (Sokołów Młp 02) oraz w Rzeszowie (Dworzec Lokalny ul. Towarnickiego 7). Udzielone zezwolenie nie uprawniało natomiast skarżącej do wysadzenia pasażerów w Jasionce na przystanku Jasionka, Port Lotniczy CWK. Zmiana trasy przejazdu linii regularnej w dniu 6 sierpnia 2019 r. została zaś udokumentowana w protokole kontroli drogowej nr DT-IV.8072.2.26/1.2019.PK. Kierowca kontrolowanego przejazdu nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do protokołu i podpisał protokół oraz załącznik do protokołu z opisem stwierdzonych naruszeń.

W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd zasadnie zaakceptował stan faktyczny, który został ustalony przez organy po zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i rozważeniu stanowiska skarżącej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie procesowe w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby skarżąca spółka uprawdopodobniła istnienie potencjalnego związku między tym uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania. Innymi słowy, należałoby wykazać, że gdyby niestwierdzone uchybienie to rozstrzygnięcie sprawy przez organ byłoby inne. Tak jednak nie jest.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organów administracji publicznej odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. A zatem, Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, iż nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, iż aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis prawa ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taki przypadek - jak wyżej wskazano - nie miał miejsca w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwalało na przeprowadzenie należytej kontroli tej decyzji i oceny przez Sąd zachowania reguł postępowania administracyjnego.

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art.134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku. Zatem, naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc, naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych.

Z kolei, biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art.134 § 1 p.p.s.a. które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r.).

W tym stanie rzeczy stanowisko strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało także uznać za niezasadne i nieskuteczne.

Skarga kasacyjna zbudowana została również w sposób istotnie ograniczający możliwość badania przez Sąd kasacyjny tych aspektów sprawy, które poruszone zostały przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, jednakże bez powiązania z konkretnymi naruszeniami prawa.

W pkt. 5 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, który miałby zostać naruszony na skutek wydania zaskarżonego wyroku. Podobnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania unormowania ze sfery proceduralnej (sądowoadministracyjnej), wyróżnionego jako naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wskazanych uwarunkowań, nie sposób ustosunkować się do tak sformułowanych zarzutów skargi z użyciem jurydycznej argumentacji, co wyłącza możliwość uznania zarzutów za skutecznie zgłoszone w ramach jednej z podstaw kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy w szczególności podkreślić, że wskazując na bezzasadność zarzutów procesowych całkowicie niezrozumiały i niezasadny pozostaje zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. wprowadza odstępstwa od reguły wykonywania przewozów na warunkach określonych w udzielonym zezwoleniu. Odstępstwo od warunków zezwolenia dopuszczalne jest wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Zauważyć należy, że mimo, iż wyliczenie w ww. przepisie ma jedynie charakter przykładowy to jednak wyraźnie wskazuje się w nim, że niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uzasadniające odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu mają uniemożliwiać wykonywanie przewozów zgodnie z obowiązującym przebiegiem trasy przewozów. Z literalnego jego brzmienia wynika, że odstąpienie od stosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że intencją ustawodawcy było wyłączenie spod rygorów ustawy tylko takich sytuacji, gdy zdarzenia nagłe i nadzwyczajne na drodze uniemożliwiają przejazd określoną trasą i jest to niemożność obejmująca wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko tych, którzy subiektywnie oceniają warunki przejazdu, jako niedogodne z ich punktu widzenia.

W związku z powyższym uznać należy, że zmiana trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia nie odnosi się do okoliczności świadczących o spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie omawianej regulacji prawnej.

Wskazać należy, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, w tym również za naruszenie godzin przyjazdów oraz odjazdów.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania decyzji stanowił przepis art.18b ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (tj. zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych).

W związku z powyższym należy podkreślić, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przewoźnik dołącza proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3). Ponadto, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania.

Poza sporem więc jest to, że na przewoźniku spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego rozkładu jazdy.

W tej sytuacji zmiana trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia wypełnia dyspozycję art.18b ust. 2 pkt 2 u.t.d., a tym samym stanowi delikt administracyjny zagrożony sankcją w postaci kary pieniężnej, o której mowa w lp. 2.2.3. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że próba uzasadnienia wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej odwołuje się do błędnego zastosowania art. 18b ust.1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 5, podnosząc, że skarżąca kasacyjnie spółka nie dopuściła się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu. Przypomnieć jednak należy, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2012/18).

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki ani zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ani okoliczności sprawy nie wskazują, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d w związku z art. 92a ust.1 u.t.d.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wobec takiego brzmienia tego przepisu trafna jest wykładnia, że chodzi tu o sytuacje, których przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć przy najdalej idących staraniach, a więc sytuacje nadzwyczajne i niespodziewane. W ocenie składu orzekającego NSA, dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest, aby obie wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki zaistniały łącznie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, który stanowił podstawę do ustalenia okoliczności faktycznych, to tym samym brak podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanej wyżej regulacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.