II GSK 119/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/GI 669/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 września 2018 r. (sygn. akt III SA/Gl 669/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej zwanego "Dyrektorem IAS") z [...] marca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2016 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwanej "ugh") w lokalu [...] w Skoczowie, w którym działalność gospodarczą prowadziła Skarżąca. W trakcie kontroli stwierdzono m.in. włączone do sieci i gotowe do gry urządzenie o nazwie [...]. Ustalono, że gry na tym urządzeniu spełniają definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów ugh.

Decyzją z [...] października 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na wskazanym automacie poza kasynem gry.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Dyrektor IAS, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 3, ust. 4, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 2 i art. 91 ugh, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IAS. Zarzuciła m.in. naruszenie:

- art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (dalej zwanego "Aktem dotyczącym warunków przystąpienia RP do UE"), w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37, ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 98/34/WE") oraz w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej zwanego "TUE") i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej zwanego "TfUE") przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 ugh jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, to brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust.1 pkt 1 ugh zgodnie z polskim prawem i brak jest podstaw do jego niestosowania,

- art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej zwanej "KPP") przez uznanie, iż przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ugh są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczenia tych praw.

WSA oddalił skargę.

WSA wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę o sygn. akt II GPS 1/16, w której stwierdzono m.in., że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. WSA podzielił stanowisko wyrażone w uchwale i wskazał, że jest nim związany na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Szeroko przytoczył fragmenty uzasadnienia wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznał, że w świetle powołanych tam argumentów za chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej, a także zasady legalizmu działania władzy publicznej.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 15-17 KPP przez uznanie, że art. 6 i art. 14 ust. 1 ugh są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw;

- art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ugh w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia RP do UE w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TfUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 ugh jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie należy zauważyć, że problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II GSK 1419/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy.

Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie nie zawarł jakichkolwiek stwierdzeń w zakresie naruszenia przez WSA przepisów ppsa. Ponadto treść zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze wniesionej do WSA. Nie wykazano natomiast w skardze kasacyjnej na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez WSA ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka konstrukcja skargi kasacyjnej, wadliwej formalnie, powoduje, że sąd kasacyjny może rozpoznać tę skargę tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 ppsa. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Uchwała ta przełamuje częściowo formalizm skargi kasacyjnej, jednak nie pozbawia tego środka formalizmu, który musi być spełniony, by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd I instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie w skardze kasacyjnej nie powołano się na którykolwiek z punktów art. 174 ppsa, jednakże sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że Skarżąca, wskazując na naruszone przepisy jako należące do prawa materialnego, oparła skargę na podstawie kasacyjnej sformułowanej w art. 174 pkt 1 ppsa. Brak postawienia zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa oznacza z kolei, że Skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez WSA.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 - 17 KPP przez uznanie, że art. 6 i art. 14 ust. 1 ugh są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a ponadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw.

Przede wszystkim stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 KPP, gdyż przepisy te (art. 15 KPP składa się z trzech jednostek redakcyjnych) dotyczą prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, korzystania z prawa do przedsiębiorczości oraz świadczenia usług. Według art. 15 KPP każdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu (ust. 1); każdy obywatel Unii ma swobodę poszukiwania zatrudnienia, wykonywania pracy, korzystania z prawa przedsiębiorczości oraz świadczenia usług w każdym Państwie Członkowskim (ust. 2); obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium Państw Członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii (ust. 3). Oznacza to, że beneficjentami opisanych w art. 15 KPP praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują, korzystają z prawa przedsiębiorczości oraz świadczą usługi. Prawa te są związane z pojęciem obywatelstwa Unii oraz obywatelstwa państw trzecich, co sprawia, że do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, czyli w rozpoznawanej sprawie spółka z o.o., która zawodu ani obywatelstwa nie posiada i pracy nie wykonuje.

Według art. 16 KPP uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Natomiast zgodnie z art. 17 KPP każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny (ust. 1). Własność intelektualna podlega ochronie (ust. 2).

Odnośnie do wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 16 KPP) oraz prawa do własności (art. 17 KPP) stwierdzić należy, że KPP stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów powinna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane KPP nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w KPP. Ponadto podkreślić należy, że sama KPP przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ sektor hazardowy niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w KPP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17; z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5080/16, z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1207/17). Tym samym nie ma podstaw do uznania, że WSA, stosując przepisy ugh, naruszył art. 15 - 17 KPP.

W zakresie zaś drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego technicznego charakteru przepisów ugh i braku ich notyfikacji, to po pierwsze wskazać należy, że problem ten został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. (sygn. akt. II GPS 1/16) - nie tylko prawidłowo cytowaną przez WSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez WSA prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Po drugie, w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 ugh;

2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.

Z zacytowanej uchwały wynika więc, że dla stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 ugh. Stanowisko to jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3870/17, z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 4001/17, z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 3639/17, z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3013/17, z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3862/17; z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2730/17; z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3948/17, z 27 października 2020 r., sygn. akt II GSK 4144/17). Takie też stanowisko zajął w zaskarżonym wyroku WSA.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zagadnienia sprowadza się w istocie do próby polemiki z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym należy przypomnieć, że z art. 269 § 1 ppsa wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A Kabat; [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex). W rozpoznanej sprawie zarówno WSA, jak i Naczelny Sąd Administracyjny związane są ww. uchwałą. Nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia przez WSA art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jeżeli Sąd ten za prawidłowe uznał zastosowanie tego przepisu w sposób zgodny w uchwałą.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora IAS 2700 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.