II GSK 1167/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 473/18 w sprawie ze skargi "B."Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. nr 350000-IAGW.872.303.2016.MH w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019r., sygn. akt III SA/Kr 473/18, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w B. (dalej: Skarżąca, Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. nr 350000-IAGW.872.303.2016.MH o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 72.000 zł za urządzanie gier na sześciu automatach poza kasynem gry, w lokalu o nazwie "J.H.C.(...)" przy ul. B. w K.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, zaskarżając go w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE przez uznanie, że art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U z 2016 poz. 471, ze zm., dalej: u.g.h.) są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw;

2. art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia RP do UE w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TfUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zastępowany przez radcę prawnego Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 3 stycznia 2023 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 8 lutego 2023 r., o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie powołano się na którykolwiek z punktów art. 174 p.p.s.a., jednakże sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżąca, wskazując na naruszone przepisy jako należące do prawa materialnego, oparła skargę na podstawie kasacyjnej sformułowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak postawienia zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza z kolei, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez WSA.

Podkreślenia wymaga, że treść zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze wniesionej do WSA. Nie zawarto natomiast w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów w zakresie naruszenia przez WSA przepisów p.p.s.a., nie wskazano na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez WSA ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji.

Taka wadliwa formalnie konstrukcja skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tę skargę tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), która przełamuje częściowo formalizm skargi kasacyjnej, ale go nie niweczy. Przewidziane ustawą wymogi formalne skargi kasacyjnej muszą być spełnione, by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych UE, polegającego na wadliwym przyjęciu, że art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. nie godzą w wolność wykonywania zawodu, podejmowania pracy oraz w wolność gospodarczą i własność oraz zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 11 i art. 8 dyrektywy 98/34/WE, a także art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że na gruncie obowiązującego prawa art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. może być podstawą wyznaczenia kary, pomimo że przepis ten nie był notyfikowany.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności a nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw, NSA stwierdza, że nie jest on zasadny.

Podkreślić należy, że art. 15 Karty Praw Podstawowych dotyczy prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez ten przepis praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada, a zatem także Skarżąca Spółka, będąca osobą prawną (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2170/17; z 1 czerwca 2021, sygn. akt 223/19).

Odnośnie do dwóch pozostałych wolności przewidzianych w art. 16 Karty (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) oraz w art. 17 Karty (prawo do własności) stwierdzić należy, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel, przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Potwierdza to Preambuła przewidując, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Stawia jednostkę w centrum swych działań poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, która kładzie nacisk na prawa osobiste. Potwierdza to także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE. Sama Karta przewiduje natomiast możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny".

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sektor gier losowych niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie - minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo, są celami uznanymi przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad sektorem gier hazardowowych, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (por. np. wyroki NSA z: 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3167/17, 18 grudnia 2018 r., sygn. II GSK 5080/16).

Bezsporne jest, że prawa i wolności gwarantowane w UE mogą przysługiwać podmiotowi w granicach wyznaczonych przez porządek prawny, a ten przyjmuje, że prowadzenie gier na automatach może być podejmowane na warunkach określonych w u.g.h. Ich niezachowanie skutkuje poniesieniem odpowiedzialności administracyjnej, zatem kara z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest dozwolonym środkiem kształtującym sposób ochrony społeczeństwa przed ujemnym oddziaływaniem gier hazardowych. Zarówno orzecznictwo TK, jak i TSUE stoi na stanowisku, że ten typ kary i sposób jej wymierzenia jest dopuszczalny i możliwy. Delikt administracyjny jako konsekwencja działania niezgodnego z prawem nie może być potraktowany jako mechanizm ograniczający jakiekolwiek prawa lub wolności. Kara orzekana na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest następstwem korzystania z prawa lub wolności w sposób prawem zakazany. Taki nielegalny sposób korzystania z praw i wolności nie może być utożsamiany z niedopuszczalnym ich kształtowaniem.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA nie ma podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie sąd naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych.

Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący technicznego charakteru i braku notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów z 16 maja 2016 r., sygn. II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73), nie tylko prawidłowo cytowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. NSA w ślad za uchwałą stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA z: 5 lutego 2020 r., sygn. II GSK 2730/17; 29 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3862/17; 23 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3013/17; 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3167/17).

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezrozumiały z punktu widzenia interesu prawnego Skarżącej i sprzeczny z pozostałą treścią skargi kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie oznaczałoby bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałyby decyzje organów celnych o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej, a te decyzje Skarżąca w skardze kasacyjnej kwestionuje.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.