II GSK 1151/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 956/18 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. A. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 956/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. A. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 ze zm., dalej jako: "ustawa o nadzorze"), oraz art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 ze zm.; dalej jako: "ustawa o ofercie"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 615; dalej jako: "ustawa zmieniająca z marca 2016 r."), oraz art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącego zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki w wysokości 90.000 zł:

A. uchyliła zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt A l.-II., w zakresie nakładającym na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości 90.000 zł;

B. nałożyła na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości 80.000 zł, wobec stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę A. . z siedzibą w L. (dalej jako: "spółka" lub "emitent") obowiązków informacyjnych tj. wobec tego, że spółka:

I. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 791, dalej jako: "ustawa zmieniająca z marca 2017 r."):

1. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 113, ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych"), w zw. z par. 37 lit. b Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 7 (dalej jako: "MSSF 7") przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. UE L 320 z 29.11.2008 str. 1-481, ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Komisji 1126/2008"), oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;

2. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 31 i par. 36 lit. a i b MSSF 7 oraz par. B6 załącznika B stanowiącego integralną część MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 pełnych informacji dotyczących charakteru pożyczki krótkoterminowej w formie linii odnawialnej udzielonej przez spółkę B. Sp. z o.o. C. S.K.A. spółce D. sp. z o.o. F. S.K.A. oraz informacji o charakterze instrumentów finansowych stanowiących zabezpieczenie spłaty tej pożyczki;

3. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 39 lit. c, par. 31 i par. 32A MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak zamieszczenia rzetelnych i kompletnych ujawnień związanych z ryzykiem płynności w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012;

4. w zw. z § 91 ust. 6 pkt 11 w zw. z § 92 ust. 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez ujawnienie w sprawozdaniu z działalności grupy kapitałowej spółki za rok 2012 nierzetelnych i niekompletnych ujawnień w odniesieniu do oceny, wraz z jej uzasadnieniem, dotyczącej zarządzania zasobami finansowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań, oraz określenia ewentualnych zagrożeń i działań, jakie spółka podjęła lub zamierza podjąć w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom;

II. czternastokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 724; dalej jako: "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r."), ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia 15 marca 2013 r. do 2 kwietnia 2013 r. informacji poufnych dotyczących 14 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji;

C. umorzyła postępowanie w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w związku z rażącym naruszeniem przez spółkę obowiązków informacyjnych polegającym na tym, że szesnastokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. i nie przekazała Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do 4 marca 2013 r. informacji poufnych dotyczących 16 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji;

D. w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że odmówiła uwzględnienia złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych, stojąc na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający, wszystkie okoliczności będące przedmiotem oceny w postępowaniu zostały w wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy stopniu udowodnione. Ponadto okoliczności naruszeń przepisów prawa wynikające z decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. nakładającej na spółkę kary pieniężnej zostały potwierdzone zgromadzonym przez Komisję materiale dowodowym.

Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności emitenta, Komisja wskazała, że podjęcie funkcji w organie zarządzającym emitenta było jednoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za zapewnienie, aby obowiązki informacyjne wynikające z przepisów były wypełnianie prawidłowo. Osoby sprawujące zarząd nad spółką (w tym skarżący) posiadając informacje o rzeczywistym stanie finansowym spółki i grupy kapitałowej powinny były dołożyć należytej staranności, aby wszystkie informacje w sposób rzetelny i kompletny przedstawić inwestorom. W ocenie organu osoby te miały pełną wiedzę o pogarszającej się sytuacji finansowej emitenta jak i jego grupy kapitałowej. Pogarszająca się od 2012 r. sytuacja finansowa grupy kapitałowej emitenta doprowadziła w konsekwencji do opóźnień, a następnie zaprzestania wywiązywania się z obowiązków związanych z wyemitowanymi już wcześniej obligacjami. Członkowie zarządu emitenta działali jednocześnie w kilku podmiotach z grupy kapitałowej, ponadto w wielu przypadkach po kilku członków zarządu emitenta zasiadało w tym samym momencie w organach spółek z grupy kapitałowej, tak więc zdaniem Komisji członkowie zarządu emitenta musieli współpracować i kontaktować się na wielu płaszczyznach i nie było możliwe twierdzenie, że nie posiadali dostępu do istotnych dla grupy informacji ze względu na wewnętrzny podział obowiązków.

Organ odwoławczy wymierzył karę pieniężną według przepisów ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Komisja wskazała, że przy wymierzaniu kary pieniężnej uwzględniła na korzyść skarżącego, że nie dopuścił się wcześniej naruszenia ustawy o ofercie oraz nie był uprzednio karany na stwierdzone naruszenia. Jako okoliczność łagodzącą KNF wzięła pod uwagę stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia prawa, tj. okoliczność, że w okresie, gdy skarżący zajmował się pionem sprzedaży i marketingu, co jednak biorąc pod uwagę okoliczności obciążające w mniejszym stopniu wpłynęło na wymiar nałożonej kary. Okolicznościami łagodzącymi była również gotowość skarżącego do współpracy z Komisją. Przy wymiarze kary wzięta została pod uwagę sytuacja finansowa i majątkowa skarżącego.

Komisja wskazała także, iż uchylenie w części decyzji z dnia [...] grudnia 2017 było związane z zaistniałymi zmianami legislacyjnymi wprowadzającymi w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucję przedawnienia w odniesieniu do deliktów administracyjnych. W konsekwencji w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KNF ustaliła, iż w odniesieniu do szesnastu przypadków braku publikacji informacji poufnych upłynął, ustalony w art. 189g § 1 k.p.a., termin 5 lat na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Komisji termin przedawnienia powinien być liczony wstecz od wydania w dniu [...] marca 2018 r. przedmiotowej decyzji, co oznacza, że przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej dotyczy jedynie naruszeń popełnionych przed datą [...] marca 2013 r. Dlatego też Komisja z urzędu uznała za bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie naruszeń wskazanych w sekcji C, bowiem naruszenia wskazane tamże zostały popełnione przed [...] marca 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Komisja mogła nałożyć karę, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków przewidzianych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie przez emitenta. Decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podzielił i uznał za niezasadne zarzuty sformułowane w petitum skargi w szczególności naruszenie art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 , art. 78 § 1 art. 80 k.p.a , art. 8 § 1, art. 10 k.p.a.. w powiązaniu z przepisami ustawy o ofercie, bowiem ich uzasadnienie sprowadzało się w istocie do polemiki z ustalonym przez organ stanem faktycznym oraz rozstrzygnięciem wydanym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki, w którym orzeczono o dopuszczeniu się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych – co w ocenie strony uzasadniało zarzut nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy tym zarzutom przeczył. Organ odniósł się do argumentacji strony i ustalił wszystkie istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Nie był uprawniony do ponownego prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę oraz wzajemnej relacji członków zarządu czy też ustalonego między nimi podziału obowiązków, bowiem pozostawały one, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, iż KNF był w niniejszej sprawie związany treścią wydanej przez siebie ostatecznej (a obecnie i prawomocnej) decyzji wydanej wobec spółki w zakresie rażącego naruszenia przez nią obowiązków informacyjnych. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. po rozpoznaniu wnioskuA. , o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, decyzją KNF z dnia [...] lipca 2017 r., uchyliła w całości decyzję wydaną w pierwszej instancji jednocześnie nałożyła na spółką karę w wysokości 290.000 zł wobec stwierdzenia, że spółka A. dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych o których moa w art.56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez stronę funkcji członka zarządu, W ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Komisja stwierdziła, że naruszenie wymienionych wyżej obowiązków informacyjnych przez Spółkę miało charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt 1348/18 oddalił skargę na powyższą decyzję ostateczną nakładająca karę pieniężną na emitenta.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, iż formułując przepisy o przedawnieniu ustawodawca posługuje się zwrotem, stanowiąc w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona po upływie wyznaczonego w tym przepisie okresu czasu. Sąd wskazał, że rzeczywiście w chwili wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącego jako członka zarządu emitenta, decyzja nakładająca karę na spółkę A. nie była ostateczna. W niniejszej sprawie termin 6-miesięczny między wydaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, nakładającej karę pieniężną na spółkę ([...] lipca 2017 r.) a nałożeniem kary na stronę decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r. (doręczoną 22 grudnia 2017 r.) wydaną w pierwszej instancji został dochowany. Przy czym zauważenia wymagało, iż decyzja wydana przez organ drugiej instancji jest rozstrzygnięciem merytorycznym co do istoty, bowiem nie uchyliła decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ale zmieniła wysokość nałożonej w ustawowym terminie 6 miesięcznym, o którym mowa w art.96 ust.7 ustawy o ofercie kary pieniężnej na skarżącego jako członka zarządu emitenta, przez organ pierwszej instancji oraz częściowo umorzyła postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności niektórych czynów, działając tym samym na korzyść strony.

Odnosząc się natomiast do kwestii stosowania sankcji administracyjnych, Sąd rozpoznający sprawę, podkreślił, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności. Właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Art.189 c k.p.a., który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. nie stanowił zdaniem Sądu instytucji prawnej, wprowadzającej nowe reguły wykładni przepisów dotyczących zasad wymierzania sankcji administracyjnej, nieznanych w orzecznictwie i doktrynie.

Wymierzając karę pieniężną, organ nie naruszył i prawidłowo zastosował w sprawie zarówno przepisy o ofercie jak i przepisy Działu IV a k.p.a. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Komisja nałożyła karę na podstawie i w granicach określonych w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. obowiązującego na dzień popełnienia deliktów administracyjnych przez spółkę, w brzmieniu względniejszym dla strony oraz zastosowała w sprawie zgodnie z regułą kolizyjną zawartą w art.189 a k.p.a. - przepisy Działu IV a k.p.a., w części nieuregulowanej w ustawie o ofercie. W konsekwencji oprócz art.189 g k.p.a. oraz art.189 c prawidłowo również organ zastosował art. 189 d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kary pieniężnej. Na dzień orzekania przez organ, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., brzmienie art.96 ustawy o ofercie było mniej korzystne dla strony, co trafnie zostało wskazane w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu Komisja uwzględniła również prawidłowo w rozpoznawanej sprawie regulację dotyczącą przedawnienia poszczególnych czynów zawartą w art. 189 g § 1 k.p.a. Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu dotyczącego upływu okresu przedawnienia do nałożenia sankcji na Stronę, wskazać należy jednoznacznie, iż w kontrolowanej sprawie, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ofercie, brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako: "ordynacja podatkowa" lub "o.p.") i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia.

Zdaniem Sądu, zarzut dotyczący przedawnienia prawa do wymiaru kary w stosunku do strony nie zasługiwał na uwzględnienie. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., w systemie prawnym w ogóle brak było ogólnego przepisu, który wprowadzał przedawnienie karalności deliktów administracyjnych. Większość przepisów szczególnych także nie przewiduje tej instytucji. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; "ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw"), wprowadzony został art. 189g, który przewiduje przedawnienie deliktów administracyjnych, ale tylko w zakresie kar pieniężnych. W przypadku deliktów administracyjnych z zakresu rynku kapitałowego, ustawodawca w zasadzie nie przewidział możliwości przedawnienia deliktów. Wyjątkiem był powoływany art. 96 ust.7 ustawy o ofercie, przewidujący sześciomiesięczny, termin przedawnienia prawa do wydania decyzji, nakładającej karę pieniężną na członka zarządu emitenta, a prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie znajduje tu zastosowania, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie istotne było również ustalenie, czy podmiot, o którym mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a nie członek zarządu naruszył w sposób rażący obowiązki informacyjne. Biorąc pod uwagę opisane w decyzji naruszenia prawa oraz cel kary pieniężnej należało przyjąć, że nałożona na skarżącego kara za rażące naruszenie obowiązków określonych w ustawie o ofercie w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki stanowiła adekwatny instrument oddziaływania na skarżącego. Kara, objęła okoliczności, takie jak liczba naruszeń przypisanych skarżącemu, zakres obowiązków skarżącego w spółce, jego sytuację materialną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż celem Komisji w tym postępowaniu było tylko wymierzenie stronie kary pieniężnej z całkowitym pominięciem argumentacji i dowodów przedstawionych w postępowaniu przez stronę, Sąd wskazał, iż zarzuty te, nie znalazły potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Okoliczności istotne dla sprawy znalazły odzwierciedlenie w zgromadzonym już materiale a okoliczności, na które strona domagała się przeprowadzenia dowodów, trafnie zostały uznane przez organ za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd wyjaśnił również, że ustalając wymiar kary pieniężnej Komisja prawidłowo też stwierdziła, iż stan majątkowy skarżącego był jedną z przesłanek uwzględnianych przy miarkowaniu kary pieniężnej, przy czym nie potraktowała jej jako kluczowej. Sąd wyjaśnił jeszcze, że pozostałymi przesłankami mającymi wpływ na wymiar kary były: waga i rodzaj naruszenia, rozmiar bezprawności, charakter naruszonego dobra oraz ewentualne skutki naruszenia.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

a. art. 96 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 ustawy o ofercie poprzez błędne przyjęcie, za zaskarżoną decyzją, że doszło do rażących naruszeń obowiązków informacyjnych, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej na skarżącego jako członka zarządu, podczas gdy działania skarżącego nie doprowadziły do powstania naruszeń, w szczególności o rażącym charakterze;

b. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez błędne przyjęcie, za zaskarżoną decyzją, że fakt podpisania porozumienia z dnia 29 marca 2013 r. pomiędzy. O., A. D. oraz G. S.A. dotyczący zmiany terminu wykupu obligacji i zapłaty odsetek z serii Al, Am, An, Au, At, Bb, nie miał znaczenia dla przyjęcia prawidłowej oceny realizacji obowiązków informacyjnych spółki;

c. naruszenie art. 96 ust 1h ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym od 4 czerwca 2016 r., poprzez błędne przyjęcie za organem, iż wysokość wymierzonej Skarżącemu kary pieniężnej jest prawidłowa, podczas gdy organ przy wydawaniu skarżonej decyzji dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu poprzez jego dowolne, a nie swobodne zastosowanie polegające na nieprawidłowym uwzględnieniu czynników obciążających przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, w szczególności nieuwzględnienie faktu, iż w porównaniu do pierwotnego przedmiotu niniejszego postępowania w znacznej części zostało ono umorzone, a jednocześnie pominięcie czynników łagodzących: w szczególności obecnej sytuacji finansowej, majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kary jedynie o 20 000 zł niższej niż maksymalny możliwy wymiar kary przewidziany przy zastosowaniu tzw. sankcji sprzężonej;

d. art. 68 § 1 o.p., poprzez jego niezastosowanie, i za zaskarżoną decyzją błędne przyjęcie, iż prawidłowe było wydanie przez organ decyzji w dniu [...] marca 2018 r. co do naruszeń, które w ocenie Komisji Nadzoru Finansowego miały mieć miejsce w okresie do kwietnia 2013 roku, podczas gdy przedawniły się one z upływem okresu 3 - letniego, nie zaś 5- letniego jak to przyjęła Komisja;

e. art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie wskazany przepis znajduje zastosowanie i nie doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w postępowaniu stanowiącym podstawę postępowania prowadzonego przeciwko skarżącemu, tj. postępowaniu przeciwko A. S.A., sygn. akt VI SA/Wa 1348/18, zakończonej wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., wskazano, iż z racji wszczęcia postępowania wobec Spółki przed nowelizacją k.p.a. tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego), nie znajdują do niej zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia, umiejscowione obecnie w art. 189g § 1 k.p.a., a oba postępowania prowadzone byty przez Organ na podstawie tożsamego materiału dowodowego oraz w odniesieniu do tych samych zdarzeń faktycznych; a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej ustanowionej art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie uczestników postępowania i nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej Spółki i członków jej Zarządu, w przypadku, gdy mamy do czynienia z wymierzaniem zarówno sankcji pierwotnej, ale również wtórnej, na tej samej podstawie faktycznej.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r., mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji,

b. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w szczególności prawidłowości prowadzonego przed organem postępowania, podczas gdy Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się naruszenia art. 8 k.p.a. w z. z art. 10 § 1 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia uprawnień i roli Strony w postępowaniu administracyjnym co ujawniło się przez:

i. nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych wnioskowanych przez stronę, w tym także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, mimo tego, iż przeprowadzenie dowodów z dokumentów nie wpłynęłoby na czas trwania postępowania a wnioski dowodowe miały na celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz powołane były na okoliczność twierdzeń przeciwnych niż wykazane w dotychczasowym postępowaniu dowodowym,

ii. udzielanie lakonicznych odpowiedzi na wielostronicowe pisma i szczegółowe zeznania strony jeszcze tego samego dnia, w którym pismo było odebrane przez Komisję, bez szczegółowego ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków wyrażonych przez Stronę,

iii. brak wstrzymania wydania decyzji do czasu uzyskania niezbędnej dokumentacji, która znajduje się w Prokuraturze Regionalnej we W. w sprawie o sygn. akt [...], w skutek złożonego wniosku o udostępnienie dokumentacji niezbędnej do udowodnienia twierdzeń skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Komisję Nadzoru Finansowego,

iv. brak podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności łub przeprowadzania dowodów w celu wyjaśnienia sprawy po wezwaniu Strony do złożenia pisemnych wyjaśnień, a tym samym poza dołączeniem do niniejszego postępowania akt zgromadzonych w innej sprawie administracyjnej, uniemożliwiając w ten sposób czynny udział Strony w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz naruszając zasadę pogłębiana zaufania uczestników takiego postępowania do władzy publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto, skarżący wniósł o zwrot od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 173 § 2 p.p.s.a.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne - wobec ich prawidłowości - uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie organ zasadnie nałożył na skarżącego - członka zarządu A. S.A. z siedzibą w L., karę pieniężną w wysokości 80.000 złotych.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie opisanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia oraz zarzuca naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. w związku z art.8 k.p.a. i art.10 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania w pełnym zakresie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w szczególności prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania, które w ocenie skarżącego prowadzone było z naruszeniem zasad, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach k.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że ocena zarzutów kasacyjnych, zważywszy na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Ponadto przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o której mowa była na wstępie - a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18).

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak powołane w skardze kasacyjnej, art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego jak wyżej to stwierdzono, w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Również za bezzasadny uznać należało zarzut szczegółowo opisany w punkcie 2 podpunkt b petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że rozpoznając skargę sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11), albo, że sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12), albo też, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12). Żadna z powyższych sytuacji nie została przywołana w skardze kasacyjnej, zaś kwestia dotycząca wniosków dowodowych i ocena prowadzonego przez KNF postępowania została wyjaśniona i oceniona przez Sąd pierwszej instancji, z którą to oceną NSA się zgadza.

Powyższe oznacza, że sposób, w jaki zostały skonstruowane i uzasadnione, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie daje podstaw, aby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji - jako prawidłowo ustalony przez organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że przepis art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przewiduje, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest ściśle powiązany z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, zastosowanie bowiem ust. 6, tj. nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, jest możliwe jedynie wówczas, kiedy karę pieniężną z tego tytułu nałożono na spółkę, a od wydania wobec spółki decyzji nie upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Nakładając zatem na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika jednak dodatkowo, że warunkiem nałożenia kary na członka zarządu jest stwierdzenie, że naruszenie obowiązków miało charakter rażący.

Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki publicznej, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Zasadą jest przy tym, jak wynika to z kolei z art. 371 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.), że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, to wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej.

Przesłanki nałożenia kary pieniężnej, o której mowa na jej gruncie, zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich jest wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, drugą zaś stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 ustawy o ofercie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią, określoną w ust. 7 art. 96 - temporalną i o charakterze prekluzyjnym - jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona, i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki, albowiem upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2372/17).

Tak więc zauważyć należy, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym wobec spółki i postępowaniem prowadzonym wobec członka jej zarządu na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej brak jest tożsamości podmiotowej, tym niemniej oba postępowania mają wspólny mianownik, którym jest zasadniczo ten sam zbiór faktów koniecznych do ustalenia w tych postępowaniach, a w konsekwencji zasadnicza tożsamość faktycznych podstaw podejmowanych w tych postępowaniach.

Ponadto podkreślić należy, że w krajowym porządku prawnym brak jest przepisów, które zabraniałyby organowi w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wobec członka zarządu emitenta skorzystania z dowodów uzyskanych w uprzednio prowadzonym postępowaniu przeciwko emitentowi. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika natomiast, że ustawodawca - wprowadzając możliwość wszczęcia postępowania wobec członka zarządu emitenta - chciał zagwarantować spójność prawa poprzez nadanie tym samym okolicznościom faktycznym identycznych kwalifikacji prawnych.

Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się jedynie do zarzutu błędnego zastosowania poprzez błędne przyjęcie, że wskazane w punkcie 1 podpunkt a, b, c petitum skargi kasacyjnej przepisy znajdowały zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Ponadto wskazać należy, że w judykaturze zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego - skutecznie - podważony Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.

Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia zarzutów opisanych w punkcie 1 podpunkt a, b, c petitum skargi kasacyjnej kasacyjnego wynika, że skarżący w istocie podważa prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczenia się przez spółkę rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych oraz kwestionuje wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej, uznając ją za wymierzoną z pominięciem "czynników łagodzących".

W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy - przyjętych za podstawę wyrokowania - nie mogą przynieść zamierzonego przez skarżącego skutku).

Skoro skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzuty błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Wynika to z tego, o czym była już wyżej mowa, że powyższe zarzuty każdorazowo pozostają w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, i brak skutecznego ich podważenia wpływa negatywnie na ich zasadność.

Jednocześnie w odniesieniu do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wykonywanie obowiązku informacyjnego przez zobowiązany do tego podmiot nie jest celem samym w sobie. W tej mierze, ponownie podnieść należy, że przesłankami nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie są: wydanie przez KNF decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej oraz termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki (upływ terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji).

Jak już wyżej wskazano, odpowiedzialność członków zarządu spółki pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Wynika to z faktu, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia.

W tym stanie rzeczy za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypisane powyższej spółce naruszenia obowiązku informacyjnego należy wiązać z zachowaniami skarżącego, w tym z brakiem wymaganych prawem zachowań, których mimo ciążących na nim obowiązków nie przedsięwziął (lub nie egzekwował) w czasie, gdy pełnił funkcję członka zarządu spółki, a które skutkowały następnie naruszeniem przez spółkę wymienionego obowiązku. Jeżeli ponadto przypisane spółce naruszenia dotyczyły obowiązku informacyjnego, którego prawidłowe wykonywanie ma zasadnicze znaczenie dla transparencji oraz bezpieczeństwa obrotu, bezpieczeństwa inwestorów oraz akcjonariuszy spółki publicznej w relacji do wagi i istotności nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji - to za uzasadnione należy również uznać stanowisko odnośnie do rażącego charakteru wymienionych naruszeń. Zwłaszcza, że normatywny wzorzec działania, gdy chodzi o realizację obowiązku informacyjnego, wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie) i jest aż nadto jasny i jednoznaczny w swej treści.

Należy także wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji co do wysokości nałożonej wobec skarżącego kary pieniężnej jednoznacznie wskazał, że decyzja ta została wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącego oraz wagę stwierdzonych naruszeń. WSA uznał, że organ nałożył karę pieniężną na skarżącego, która jest odpowiednia do skali, liczby i wagi naruszeń. Powyższemu stanowisku Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawił żadnych argumentów, z punktu widzenia których stanowisko WSA można byłoby uznać za nieprawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ w rozpoznawanej sprawie, nakładając na skarżącego karę w wysokości 80.000 zł nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wymiar tej kary został bowiem szczegółowo uzasadniony z prawidłowym powołaniem się na okoliczności uzasadniające karę w tej wysokości. KNF, ustalając wysokość kary, wzięła pod uwagę pełnioną przez skarżącego funkcję członka zarządu, jak również faktycznie podejmowane przez niego czynności w spółce, związane z przekazywaniem informacji okresowych, a zatem stopień jego przyczynienia się do powstania naruszenia obowiązków informacyjnych.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opisanych w punkcie 1 podpunkt di e petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w ocenie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 68 § 1 o.p., a nie art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, jak przyjął organ, co zaaprobował WSA.

W ocenie NSA trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 68 § 1 o.p. i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia. Podkreślenia wymaga, że ogólne uregulowanie dotyczące instytucji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i weszło do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r. Wcześniej brak było ogólnej instytucji dotyczącej przedawnienia w prawie administracyjnym, jedynie szczególne przepisy różnych ustaw regulowały kwestie przedawnienia w poszczególnych przypadkach nakładania sankcji administracyjnych. Odnośnie do kar przewidzianych w art. 96 ustawy o ofercie był to ustęp 7 tego artykułu, który wskazuje, że nie może zostać nałożona kara na członków organów zarządzających lub nadzorujących spółki publiczne, o ile upłynęło już 6 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na spółkę, którego stosowanie w sprawie nie było kwestionowane. Natomiast w dacie popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu naruszeń ustawa o ofercie nie przewidywała innego przedawnienia dla tego typu czynów, które mu przypisano. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zdecydowanie przeważający pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 68 § 1 o.p. nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12).

Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., w sprawie II GSK 2693/14 nie znalazło poparcia w późniejszym orzecznictwie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § o.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje - nie odpowiadają specyfice oraz funkcji sankcji administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Obszerne i wyczerpujące omówienie kwestii braku możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności art. 68 o.p. do kar pieniężnych zostało przedstawione w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16, do którego wywodów należy w tym miejscu odesłać. Uwzględniając zatem treść art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, stanowiącego podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji, który przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej." oraz treść wyżej wspomnianej nowowprowadzonej do k.p.a. regulacji dotyczącej kar pieniężnych należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w chwili wydania decyzji ostatecznej obowiązywał odnośnie do naruszeń przypisanych skarżącemu termin przedawnienia wynikający z art. 189g § 1 k.p.a. (w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), który jeszcze nie upłynął.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. i art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.