II GSK 1114/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 13/19 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r. nr SKO.Dr./4122/26/2018 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. Ł. 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Kr 13/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę J. Ł. (dalej zwanego "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwanego "SKO" lub "organem II instancji") z 12 października 2018 r. nr SKO.Dr./4122/26/2018 uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 4 stycznia 2018 r., nr 5/P/RK/KR/AM/18/ZIKiT i orzekającą co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożono na Skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] karę pieniężną w wysokości 3 733,50 zł (trzy tysiące siedemset trzydzieści trzy 50/100) za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] i ulicy [...] w K. reklamami.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w sprawie wynika, że wskutek kontroli inspektorów ZIKIT-u dokonanej 27 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 13 stycznia 2017 r. nr 5/P/RK/KR/AM/18/ZIKIT orzekł o ustaleniu i nałożeniu na Skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kary pieniężnej w wysokości 3 891,80 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) powierzchnią reklamową treści "[...] pizza Makarony Sałatki Lunch 12 zł" oraz "[...] Pizza Makarony Sałatki" "Lunch 12 zł" w dniach od 26 lipca 2016 r. do dnia 14 października 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w trybie odwoławczym uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na uchybienia przepisom postępowania, w szczególności niewyjaśnienie czy działka, na której zlokalizowano obiekt wchodziła w obręb pasa drogowego.

Prezydent Miasta Krakowa, ponownie rozpoznając sprawę, wydał decyzję z 4 stycznia 2018 r. nr 5/P/RK/KR/AM/18/ZIKIT orzekającą o ustaleniu i nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 891,80 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) powierzchnią reklamową treści "[...] pizza Makarony Sałatki Lunch 12 zł" oraz "[...] Pizza Makarony Sałatki" "Lunch 12 zł" w dniach od 26 lipca 2016 r. do dnia 14 października 2016 r.

W decyzji organ wskazał, że tablice reklamowe umieszczone na rowerze znajdowały się na działkach o nr [...] obręb [...] stanowiących pas drogowy ulicy [...] i [...]. Ulica [...] jest drogą powiatową a ulica [...] drogą gminną, której właścicielem jest Gmina K. a zarządzającym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Nałożenie kary pieniężnej poprzedziło 30 kontroli potwierdzonych protokołami, z których wynikało, że pomimo usunięcia przez Straż Miejską roweru ze znajdującymi się na nim reklamami rower ten ponownie został umieszczony w pasie drogowym w listopadzie 2016 r. Wysokość kary pieniężnej obliczono na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 21 grudnia 2011 r. nr XXXIV/446/11.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12 października 2018 r. nr SKO.Dr./4122/26/2018 uchyliło w całości decyzją Prezydenta Miasta KrakowaM. z 4 stycznia 2018 r. i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożyło na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 733,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] i ulicy [...] w K. reklamami.

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; dalej zwanej "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ II stopnia wskazał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (umieszczenie reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w przypadku dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Krakowa, określa uchwała nr XXXIV/446/11 Rady Miasta Krakowa z 21 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 15 maja 2004 r. Nr 101, poz. 1394). Uchwała ta obowiązywała w 2016 r. Szczegółowe warunki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481). Zgodnie z art. 40 ust. 12 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Organ podkreślił, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a kara nie podlega miarkowaniu. W ocenie SKO, umieszczenie na rowerze plandeki stanowiącej nośnik informacji wizualnej informującego o prowadzonej działalności obok miejsca, gdzie Skarżący prowadzi działalność gastronomiczną jest reklamą.

W aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli pasa drogowego ul. [...] i Pedzichów z 28 lipca 2016 r., 29 lipca 2016 r., 1 sierpnia 2016 r., 2 sierpnia 2016 r., 3 sierpnia 2016 r., 4 sierpnia 2016 r., 5 sierpnia 2016 r., 8 sierpnia 2016 r., 9 sierpnia 2016 r. 10 sierpnia 2016 r., 11 sierpnia 2016 r., 12 sierpnia 2016 r., 15 sierpnia 2016 r., 16 sierpnia 2016 r., 19 sierpnia 2016 r., 23 sierpnia 2016 r., 26 sierpnia 2016 r., 29 sierpnia 2016 r., 30 sierpnia 2016 r., 1 września 2016 r., 2 września 2016 r., 7 września 2016 r., 8 września 2016 r., 4 października 2016 r., 6 października 2016 r., 11 października 2016 r. 12 października 2016 r., 13 października 2016 r., 14 października 2016 r., z których wynika, iż w pasach drogowych ul. [...] i [...] umieszczone były reklamy. Z protokołów tych wynika, iż reklamy umieszczone na rowerze i chorągwi znajdowały się w pasie drogowym przez 29 dni. We wszystkich opisanych wyżej protokołach znajdują się wymiary 2 tablic reklamowych 0,65 m. x 1,20 m jednej ściany szyldu reklamowego oraz tablicy o rozmiarach 45 cm x 45 cm umieszczonych na rowerze. Wymiary zaś jednej strony chorągwi reklamowej wynoszą 70 cm x 240 cm. Z protokołu z 21 października 2016 r. wynika, iż stwierdzono brak wyżej opisanych reklam. Z pisma Straży Miejskiej w K., Oddziału I Śródmieście z 1 sierpnia 2016 r. wynika z kolei, iż 2 września 2016 r. usunięto urządzenie "przypominające rower wraz zamontowaną na nim reklamą". Zatem 2 września 2016 r. rower z umieszczonymi na nim reklamami znajdował się pasie drogowym. Fakt ten potwierdza także protokół z kontroli pasa drogowego z tego dnia.

Skarżący nie zgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżył ją do WSA.

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczą sporną w sprawie jest kwestia czy umieszczenie reklamy na znajdującym się w pasie drogowym rowerze pozostawionym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem WSA, umieszczenie na rowerze reklamy, która stanowi nośnik informacji wizualnej, spełnia przesłankę uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że wstawienie reklamy w pasie drogowym nastąpiło w celu przekazania użytkownikom drogi wizualnej informacji wskazującej na prowadzony w tym miejscu lokal gastronomiczny. Ponadto WSA przyjął, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu, aby reklama, będąca nośnikiem informacji wizualnej, znajdująca się w polu widzenia użytkowników drogi i w pasie drogowym, była traktowana odmiennie niż inne nośniki informacji z tego powodu, że znajduje się na bezpłatnym parkingu usytuowanym w tym pasie drogowym. Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – w tym parkingu znajdującego się w tym pasie – nie było wymagane, na czas parkowania reklama powinna być zdjęta, zasłonięta lub zdemontowana.

W ocenie WSA, zaskarżona decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Prawidłowo też organy ustaliły stan faktyczny i dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Z tego względu, uznając, że decyzja odpowiada prawu Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, wnosząc o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 października 2018 r. w całości, 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, 3) zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zasadne było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, podczas gdy zamieszczenie tablic reklamowych na rowerze będącym w codziennym użytku przez Skarżącego, stanowiącym jego środek transportu, zaparkowanym prawidłowo w miejscu do tego przeznaczonym nie wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 ust. 6 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż zasadne było podwójne naliczenie wysokości opłaty, za reklamę dwustronną (przyjęto powierzchnię 1,96.m2 zamiast 0,98 m² - w przypadku reklam umieszczonych na rowerze oraz 3,36 m2 zamiast 1,68 m2 w przypadku reklam umieszczonych na transparencie), co jest zabiegiem niedopuszczalnym;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 § 1, art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi z uwagi na rozpoznanie jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w skardze w pierwszej kolejności, a przy całkowitym pominięciu i nierozważeniu podniesionych zarzutów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 8 § 1, art. 10 i art. 67 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi pomimo uniemożliwienia stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu, polegającego na przeprowadzaniu okresowych kontroli bez udziału, a nawet informowania strony, czego wyrazem są protokoły kontrolne poddające w wątpliwość to, czy kontrole zostały faktycznie przeprowadzone, jeśli tak, to przez kogo i co zostało w trakcie kontroli rzeczywiście stwierdzone, albowiem:

a) protokoły z 28.07., 29.07., 04.08., 08,08., 10.08., 15.08., 29,08., 01.09., 06.10., 11.10. oraz 14.10.2016 r, nie zostały w ogóle podpisane (nie były podpisane w dacie zapoznania się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym 12 grudnia 2016 r. – przed wydaniem decyzji z 13 stycznia 2017 r., następnie uchylonej, co oznacza popełnienie przez administracyjny I instancji uchybień, których nie da się usunąć w dalszym toku postępowania, w szczególności przez późniejsze podpisanie protokołów),

b) protokoły z 28.07., 29,07., 02.08., 03,08., 05.08., 08.08., 11.08., 15.08., 29.08., 01,09., 08.09., 06.10., i 11.10. oraz 13.10.2016 r. nie zawierają fotografii transparentu (chorągwi), a jednak stwierdzają jego umiejscowienie w pasie drogowym,

c) protokoły z dni 01.08., 09.08., 12.08., 16.08., 19.08. oraz 23.08.2016 r., zawierają tę samą fotografię transparentu (chorągwi), co wskazuje, iż do kontroli w ogóle nie doszło, a jedynie posłużono się wykonanym wcześniej zdjęciem,

d) protokół z daty 15.08.2016 r. został wykonany w dniu wolnym od pracy (w święto);

5. naruszenie przepisów postępowania mające znaczący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niepoczynienia przez organ administracyjny I instancji wiarygodnych ustaleń w zakresie stwierdzenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy i w konsekwencji ustalenie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie okoliczności niemożliwych do zweryfikowania, co jest szczególnie widoczne w przypadku znacznego zmniejszenia powierzchni tablic zamieszczonych na rowerze oraz ich obniżenia, zgodnie z wytycznymi Straży Miejskiej, poprzez ucięcie fotografii pizzy, co nastąpiło między 2 a 7.09.2016 r. (por. protokoły kontrolne z tych dat), a nie doprowadziło do żadnej zmiany.

Argumentację na poparcie zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd zaakceptował decyzje organów administracji wymierzające Skarżącemu karę pieniężną za umieszczenie reklam w pasie drogi bez zezwolenia. Na globalną karę, wymierzoną w jednej kwocie składały się kary za umieszczenie dwóch różnych reklam – tj. tablic reklamowych na rowerze zajmującym pas drogowy ulicy [...] i reklamy umieszczonej na "chorągwi" w pasie drogowym ulicy [...]. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska WSA tak odnośnie do reklamy umieszczonej na rowerze, jak i reklamy na chorągwi, z tym, że w tym pierwszym przypadku Skarżący kwestionuje zastosowanie prawa materialnego i uznanie, że parkowanie roweru mogło być co do zasady zakwalifikowane jako umieszczenie reklamy w pasie drogi bez zezwolenia, jak i ustalenia faktyczne – odnośnie do obu rodzajów reklamy – poprzez oparcie ich na niepodpisanych protokołach kontroli, nieuwzględnienie, że powierzchnia tablic na rowerze uległa zmniejszeniu, wreszcie ustalenie kary za powierzchnię reklamową od reklam dwustronnych, podczas gdy było to możliwe tylko za jedną stronę (i to zarówno w aspekcie zastosowania prawa materialnego, jak i ustaleń faktycznych), wreszcie obliczenie kary za powierzchnię reklamową na "chorągwi", podczas gdy nie dokonano rozróżnienia pojęć "transparent" i "chorągiew", a jest to istotna okoliczność, gdyż stawka za opłatę dzienną reklamy dla kategorii "umieszczone na transparentach" (jak powinno być) wynosiła 0,60 zł, natomiast dla kategorii "pozostałe reklamy" (jak przyjęto) – 2,42 zł. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego Skarżący kasacyjnie zgłosił także zarzut nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprawy w pełnym zakresie, poprzez rozpatrzenie tylko jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przy całkowitym pominięciu i nierozważeniu podniesionych w skardze zarzutów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, przez co naruszone zostały art. 57 § 1, 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ten ostatni zarzut, jako najdalej idący zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności.

Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 57 § 1 p.p.s.a. określa wymagania jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w zarzucie w jaki sposób ten przepis został uchybiony przez zaskarżony wyrok a zdaniem NSA nie można go uchybić poprzez nieodniesienie się przez sąd – do zarzutów skargi.

Wskazany również jako naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. – określa niezbędne konstrukcyjne elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W tym kontekście należy zauważyć, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Oznacza to, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia lub gdy – co prawda obecne – obejmować będą treści podane w sposób powierzchowny, skrótowy, niejasny, nielogiczny lub wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r, sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Nie będzie również poddawało się kontroli kasacyjnej orzeczenie, którego uzasadnienie obciążone jest brakiem w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia w stopniu pozbawiającym stronę możliwości skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu – tak w odniesieniu do wykładni, jak też zastosowania konkretnych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1311/12; z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11; z 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 228/12; z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 204/11; z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1903/11).

Następny wymieniony w omawianym zarzucie przepis – art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano – w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a. – wszystkich elementów istotnych dla dokonania pełnej kontroli judykacyjnej działalności organu może stanowić uchybienie o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Ważne jest, że Sąd pierwszej instancji jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie – co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając te regulacje zauważyć należy, że biorąc pod uwagę zakres rozpoznawanej sprawy i zarzuty skargi kasacyjnej, w której Skarżący (podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji) kwestionował nie tylko stosowanie prawa materialnego, ale również kompletność i prawidłowość oceny materiału dowodowego i w konsekwencji ustaleń stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do tych kwestii spornych się odnieść i wyjaśnić dlaczego zarzuty Skarżącego są bezpodstawne. Umknęło też Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja obejmowała karę za umieszczenie – bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch reklam – nie tylko tej na rowerze, ale również drugiej, określonej przez organ jako "reklama na chorągwi", co do której Skarżący konsekwentnie podnosił zarzut niewłaściwego wyliczenia stawki opłaty, gdyż organ przyjął stawkę za m² jak dla kategorii "pozostałe reklamy" (2,42 zł) podczas, gdy właściwa – zdaniem Skarżącego powinna być kolejna kategoria "umieszczone na transparentach" (stawka 0,60 zł), co bez koniecznego dokonania rozróżnienia pojęć (wskazania ich definicji) "transparent" i "chorągiew", organ nieprawidłowo uczynił. Sąd w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów tak samo jak organ, który stanowisko Skarżącego zignorował w ogóle się do niego nie ustosunkowując. Sąd nie rozpoznał także zarzutu Skarżącego odnośnie do wadliwego naliczania kar za dwustronne reklamy, która to kwestia była podnoszona zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnoprawnym (zarzut naruszenia art. 40 ust. 6 u.d.p.). Ponadto WSA nie odniósł się do pozostałych zarzutów procesowych skargi, w tym odnośnie do wartości dowodowej protokołów z przeprowadzonych kontroli pasa drogowego, które Skarżący zgłaszał również w postępowaniu administracyjnym (część protokołów w ogóle nie została podpisana, a część podpisana – już na etapie postępowania sądowego, podczas gdy w postępowaniu przed organami protokoły te nie były również podpisane) oraz do tego, że zdaniem Skarżącego powierzchnia tablicy umieszczonej na nośniku – rowerze była od pewnego momentu mniejsza, gdyż tablica została zmniejszona, co według Skarżącego, miało być uwidocznione na załączonych fotografiach.

Jakkolwiek WSA ustosunkował się prawidłowo do kwestii umieszczenia reklamy na nośniku w postaci roweru znajdującego się w pasie drogi, trafnie wskazując, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie również ww. spornych kwestii było obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, gdyż dotyczyły one istotnych zagadnień związanych kontrolowanym rozstrzygnięciem, a ich ocena rzutowała zarówno na zasadę odpowiedzialności Skarżącego, jak i wysokość karnych opłat, którymi został obciążony, dotyczyła więc istoty sprawy. Nierozpoznanie sprawy w tym (pełnym) zakresie i pominięcie ważących, podnoszonych zresztą przez Skarżącego również w postępowaniu przed organem elementów, w uzasadnieniu wyroku, oznacza, że rozstrzygnięcie takie należy uznać za arbitralne, a ocena Sądu pierwszej instancji wyrażająca się tylko w lakonicznym sformułowaniu, że organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny, za niepoddającą się kontroli kasacyjnej i usprawiedliwiającą konstatację, że nie dokonano pełnej kontroli judykacyjnej działań organu, co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym omawiany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny. Niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz uchybienie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. już stanowią o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, celem umożliwienia Sądowi pierwszej instancji usunięcia tych wadliwości w przeprowadzonej kontroli, we wskazanym wyżej zakresie. Tym samym przedwczesne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, podniesienie ewentualnych zarzutów odnośnie do dokonanej kontroli będzie bowiem możliwe dopiero wówczas, gdy kontrola ta będzie kompletna, a jej rezultat zostanie wyrażony w wyczerpującym uzasadnieniu wyroku.

Z tych przyczyn, uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., postawionego w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej, musiało prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 550 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego Skarżącego w postępowaniu sądowym w drugiej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (450 zł).