II GSK 107/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2267/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendant Główny Policji z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr EA-I-831/568/17 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2267/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 21 sierpnia 2017 r., nr EA-l-831/568/17, w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

2. Wyrok ten wydany został w sprawie, w której postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (KWP) w przedmiocie skreślenia M. S. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1995) Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z 11 maja 2017 r., nr PA-LIC-633-81/A-4932/17/EK skreślił M. S. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w związku z wszczętym przeciwko niemu postępowaniem karnym (postanowienie KMP Katowice z 16 stycznia 2017 r. o przedstawieniu zarzutu z art. 297 § 1 w zw. z art. 12 Kodeksu karnego).

II.

M. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o: uchylenie wyroku i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - naruszenie prawa materialnego:

1) art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przez błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia interpretacji zakładającej skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy wszczęto w stosunku do danej osoby postępowanie karne o przestępstwo umyślne, podczas gdy jest ona sprzeczna z art. 2, art. 7, art. 32, art. 37 i art. 42 ust. 3 Konstytucji;

2) art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez niezastosowanie i odmowę skarżącemu przymiotu niewinności, w sytuacji, gdy jego ewentualna wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania przedłożonych przez skarżącego dowodów, a to postanowienia o umorzeniu dochodzenia, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tychże dokumentów;

4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzja te została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że dowód z postanowienia o umorzeniu dochodzenia nie ma wpływ na wydawane orzeczenie;

6) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania w przypadku, gdy w trakcie procesu odpadła przesłanka wydania decyzji, a tym samym utrzymanie wadliwej decyzji w porządku prawnym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie występują przesłanki uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ma zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany w sprawie wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Jest to przepis szczególny, który modyfikując normę prawną zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - przepisie stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - umożliwia ograniczenie się przez NSA do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, co odpowiada wymogowi wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

3. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4. W świetle wyżej przedstawionych zasad stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

5. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą kwestionowanych decyzji organów obu instancji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskie (zob. np.: wyroki NSA: z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2447/21; z 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/17; z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5434/16; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16; z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16).

6. Przedstawioną w tych orzeczeniach argumentację w pełni należy podzielić. Zauważyć więc trzeba, że z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie. W ocenie NSA decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany, albowiem spełnienie przewidzianej w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przesłanki rodzi obowiązek rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie poprzez skreślenie danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Właściwy organ nie ma zatem możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie - w tak ukształtowanym stanie prawnym. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia, określając jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby postępowania karnego o takie przestępstwo.

7. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zawiera więc normatywną konstrukcję tzw. związania administracyjnego, której obowiązywanie nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia spełnienia określonych w nim przesłanek. Instytucja związania administracyjnego nie jest - co do zasady - sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego, jak też nie jest niedopuszczalna w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej konstytucyjnych wzorców - art. 2, art. 7, art. 32, art. 37 i art. 42 ust. 3 Konstytucji.

8. Odnosząc się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów zauważyć należy, że wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 42 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyłącza jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego - powiązanych z samym faktem toczącego się postępowania karnego (zob. wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93).

9. Podkreślić należy, że domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania - w drodze wykładni prokonstytucyjnej - także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie osób i mienia, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowanie kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny oraz ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom.

10. Jest oczywiste, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości konstytucyjnych wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie osób i mienia - zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby regulacja zawarta w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia naruszała zasady konstytucyjne określone w art. 2, 7, 32 i art. 37 Konstytucji, zwłaszcza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera argumentacji.

11. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ponadto, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej i swobody zatrudnienia, które niewątpliwie są konsekwencjami obowiązywania art. 29 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia, nie tylko są dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również niezbędne z punktu widzenia ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

12. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, spośród których zasadnicze znaczenie - jako jedyny rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - ma zarzut nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji postanowienia KMP w Katowicach z 29 grudnia 2017 r., zatwierdzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Katowice-Południe w Katowicach, o umorzeniu dochodzenia w stosunku do skarżącego kasacyjnie. Okoliczność umorzenia postępowania karnego nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W ustawowo bowiem ukształtowanym modelu postępowania w przedmiocie skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia, decydujące znaczenie dla oceny zgodności z prawem takiej decyzji ma spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie według stanu w dacie rozstrzygania przez organy Policji.

13. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, według jej stanu w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji, przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 297 § 1 Kodeksu karnego, stanowiącego typ przestępstwa umyślnego (w zamiarze bezpośrednim). Ta więc okoliczność miała w sprawie decydujące znaczenie prawne, gdyż stanowiła o spełnieniu ustawowej przesłanki skreślenia skarżącego kasacyjnie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Innym natomiast zagadnieniem jest usunięcie prawnych skutków skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wobec umorzenia wskazanego postępowania karnego. Służą temu właściwe środki prawne, których ewentualne zastosowanie nie może odbywać się w granicach omawianego postępowania w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a więc nie są one także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu sformułowane w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie przepisów skazanych w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej, uznać należało za nieusprawiedliwione.

14. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości i w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA orzekł jak w punkcie 2 sentencji.