II GSK 1035/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. spółki z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1790/17 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści punktu I zawartego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. spółki z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki z o.o. A. z siedzibą w T. (dalej: spółka) na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z 11 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści punktu I zawartego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Pismem z 8 sierpnia 2016 r. spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku."), w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia 15 października 2004 r.

Zarządzający K. Specjalną Strefą Ekonomiczną postanowieniem z 11 października 2016 r. (Nr [...]) odmówił wyjaśnienia treści pkt I zawartego w zezwoleniu Nr 30 z dnia 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy k.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, postanowieniem z 11 maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie [...] z 11 października 2016 r. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do znaczenia pkt I zawartego w zezwoleniu Nr 30, wydane zostało w sposób prawidłowy z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 113 § 2 k.p.a. Organ wskazał, ze punkt ten jest sformułowany jasno i zrozumiale, a także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto wyjaśnienie jego treści w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r., jak również w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z 15 października 2004 r., prowadziłoby do interpretacji prawa, a to w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

II.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest zatem usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów.

WSA stwierdził, że z treści wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2016 r. wynika, że domagała się ona wyjaśnienia wątpliwości odnośnie aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia 25 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej ( o treści: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku."), w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z 15 października 2004 r. W ocenie WSA, organy obu instancji wyjaśniły, jak należy rozumieć sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku", a mianowicie określa ono termin na jaki zostało wydane zezwolenie nr 30 i termin ten określony został datą dzienną.

Zdaniem WSA wniosek skarżącej spółki zawiera faktycznie żądanie dokonania wykładni treści pkt I zezwolenia, zmierzającej do uznania, że zezwolenie zachowuje ważność także po dniu 8 sierpnia 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu postanowień wydanych w sprawie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 113 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła sytuacja wymagająca wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości co do okresu obowiązywania Zezwolenia, pomimo iż z okoliczności sprawy ewidentnie wynika, że intencją Organu było "zakotwiczenie" końcowej daty tego okresu z upływem okresu funkcjonowania KSSE, a nie literalnie z datą wskazaną w Zezwoleniu, tj. z dniem 8 sierpnia 2016 r.;

2. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo iż zaskarżony akt prawny został wydany z naruszeniem zasady przekonywania, a w konsekwencji również zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego Wyroku, polegające na braku odniesienia się do kluczowej argumentacji Skarżącej w zakresie okresu ważności Zezwolenia oraz na pominięciu przesłanek warunkujących zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a., co skutkuje niemożnością poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kontrolę instancyjną;

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) dalej: u.s.s.e., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy okres obowiązywania zezwolenia strefowego został zapisany za pomocą daty dziennej, to taki zapis wyklucza odniesienie się w tym zakresie do pewnych zdarzeń przyszłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 9 ustawy o SSE prowadzi do konkluzji, że wskazanie daty końcowej obowiązywania zezwolenia strefowego jest technicznym sposobem odzwierciedlenia intencji "zakotwiczenia" końcowej daty tego okresu z konkretnym zdarzeniem przyszłym (tu: upływem okresu funkcjonowania KSSE).

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej – wyznaczonymi przez stronę w podstawach tego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (punkt "b.1" petitum skargi kasacyjnej), jak i naruszenie przepisów postępowania (punkt "a.1-3" petitum skargi kasacyjnej). Jeżeli strona określa w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Ubocznie należy zauważyć, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu są znane okoliczności innego postępowania, ściśle związanego z niniejszą sprawą, a zakończonego wyrokiem NSA z 5 maja 2021 r. (sygn. akt II GSK 1428/18), co wskazuje na dwutorowość działań strony skarżącej, jednakże pozostaje to bez wpływu na niniejszą sprawę.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisem art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter tzw. przepisu wynikowego, którego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów wadliwie stosowanych przez organ, bowiem tylko przy naruszeniu prawa przez organ można zakładać, że wyrok sądu pierwszej instancji będzie wadliwy na skutek zaakceptowania wad postępowania administracyjnego.

Nie ma więc w okolicznościach rozstrzyganej sprawy podstaw do łączenia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku. Wskazane tam wymagania są istotne dla oceny motywów wydanego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 11 i 113 § 2 k.p.a., przy czym kluczowe znaczenie dla tej konstrukcji zarzutów ma zarzucane naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego sąd pierwszej instancji zauważył, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać; nie można także dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Tryb ten służy bowiem wyjaśnieniu niejednoznacznych lub niejasnych sformułowania zawartych w decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia.

W konsekwencji WSA uznał, że użyte w pkt I zezwolenia sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." w sposób precyzyjny i jednoznaczny określiło termin, na jaki zostało wydane skarżącej spółce zezwolenie nr 30, a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Trafnie więc organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości, co do treści pkt I zezwolenia nr 30 z 25 czerwca 1998 r.

Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, WSA nie dokonał wadliwej oceny poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ art. 113 § 2 k.p.a., bowiem nie pominął "przesłanek warunkujących zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a.", co autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji. Ponadto, mając na uwadze charakter postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a., WSA nie miał podstaw do "odniesienia się do kluczowej argumentacji skarżącej w zakresie okresu ważności Zezwolenia", na co trafnie wskazuje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W świetle powyższego za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e., którego to przepisu sąd pierwszej instancji nie stosował i nie miał więc potrzeby jego interpretacji w drodze wykładni. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e. co do zasady odnoszą się do zagadnienia prawnomaterialnej podstawy zmiany warunków zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, udzielonego spółce cyt. decyzją nr [...] z 25 czerwca 1998 r., a jak już wyżej wyjaśniono, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję może wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji, lecz w żadnym razie nie jest dopuszczalne w tym trybie wprowadzenia do treści decyzji nowego rozstrzygnięcia, bądź zmiany już istniejącego. Tego typu działanie prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego na tej podstawie prawnej sformułowania nowej treści decyzji, czy też nawet wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).