II GSK 1027/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1640/17 w sprawie ze skarg [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. oraz Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "[...]" w G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1640/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "[...]" z siedzibą w G. oraz [...] Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1910 ze zm.; dalej "ustawa o skok") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.; dalej "ustawa o nadzorze"):

1. ustanowiła w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej "[...]" z siedzibą w G. z dniem [...] czerwca 2017 r. zarządcę komisarycznego do czasu wykonania zadań określonych w pkt 4 decyzji,

2. powołała na zarządcę komisarycznego E.S., nr PESEL [...], legitymującą się dowodem osobistym nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta [...],

3. ustaliła wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości 20 000 miesięcznie brutto, wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 8 in fine w związku z art. 73 ust. 1 ustawy o skok koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności SKOK [...]. Wynagrodzenie będzie płacone z dołu do 25 dnia każdego miesiąca;

4. zobowiązała zarządcę komisarycznego do:

1) zgłoszenia wniosku do [...] Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego w SKOK "[...]",

2) przekazania Komisji informacji o przebiegu objęcia funkcji w SKOK "[...]", w tym informacji o podjętych działaniach prawno-organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia,

3) sporządzenia historycznej informacji finansowej SKOK "[...]" na koniec dnia poprzedzającego dzień objęcia zarządu komisarycznego oraz poddania tego sprawozdania badaniu przez biegłego rewidenta wskazanego przez Komisję,

4) opracowania, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w punkcie 3 i uzgodnienia z KNF programu postępowania naprawczego lub wypracowania koncepcji restrukturyzacji SKOK "[...]" w uzgodnieniu z KNF i skutecznego jej przeprowadzenia,

5) przedkładania Komisji oraz [...] SKOK miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań,

6) informowania Rady Nadzorczej SKOK "[...]", nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań restrukturyzacyjnych,

7) na podstawie art. 39 k.p.a. upoważniła zarządcę komisarycznego do doręczenia niniejszej decyzji Radzie Nadzorczej oraz SKOK "[...]", a także zobowiązała do przekazania Komisji dowodu doręczenia.

Komisja orzekła również, że z dniem [...] czerwca 2017 r., stosownie do art. 73 ust. 3 in fine w związku z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, członkowie Zarządu SKOK "[...]" zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów SKOK "[...]" uległy zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przeszło prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy.

Jednocześnie KNF, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze oraz z art. 74k ust. 1 ustawy o skok, orzekła o umorzeniu w części postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK "[...]", rozszerzonego pismem z [...] listopada 2013 r. ([...]) o okoliczności wskazujące na możliwość wystąpienia przesłanki z art. 74k ust. 1 ustawy o skok w części dotyczącej ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 74k ust. 1 ustawy o skok.

Zdaniem KNF, w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, a mianowicie groźba zaprzestania spłacania zobowiązań. Ustalenie to dokonane zostało na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności przekazywanych przez SKOK "[...]" danych sprawozdawczych, sprawozdań finansowych oraz opinii i raportów biegłych rewidentów do tych sprawozdań, danych sprawozdawczych przekazywanych do KNF.

Po przeanalizowaniu funduszy własnych Kasy, z uwzględnieniem ich struktury i źródeł pochodzenia, Komisja stwierdziła, że sytuacja ekonomiczno-finansowa SKOK "[...]" stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych w Kasie, jak również spełniała przesłankę określoną w art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Na zaistnienie powyższej przesłanki wskazywał też fakt, że działania podejmowane przez Zarząd Kasy były nieefektywne i nie przyczyniały się do stabilizacji Kasy, a jej sytuacja ekonomiczno-finansowa ulegała ciągłemu pogarszaniu.

Nadto Komisja poddała analizie audyt zewnętrzny przeprowadzony wg stanu na dzień [...] września 2012 r., sprawozdanie finansowe Kasy za lata 2012, 2013, 2014, 2015 opinię i raporty biegłego rewidenta do tych sprawozdań. Opisała zawarte z Kasą umowy stabilizacyjne i dokonała ich szczegółowej analizy.

WSA w Warszawie oddalił skargi Rady Nadzorczej SKOK "[...]" oraz [...] Rady SKOK na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dokonał oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok celem stwierdzenia zasadności ustanowienia zarządcy komisarycznego. Szczegółowo przeanalizował zebraną w sprawie dokumentację, wymienioną w zaskarżonej decyzji i trafnie wywiódł, że sytuacja Kasy była trudna i ulegała ciągłemu pogorszeniu, a działania podejmowane przez Zarząd Kasy były nieefektywne i nie przyczyniały się do stabilizacji Kasy, której sytuacja ekonomiczno-finansowa ulegała trwałemu pogorszeniu.

Ustalona prawidłowo przez organ sytuacja finansowa Kasy była potwierdzeniem istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, a to oznaczało ziszczenie się przesłanki określonej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Wykazanie zaś powyższego, jako jednej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, było wystarczające do uzasadnienia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego.

WSA wskazał, że prowadzone przez Kasę działania naprawcze były niewystarczające w stosunku do złej sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Skuteczność realizowanych programów naprawczych winna być mierzona nie tyle ich założeniami, ale realnymi efektami. Ryzyko zagrożeń zostaje wyeliminowane skutecznie dopiero wówczas, gdy aktywa kasy nie wykazują niedoboru w stosunku do jej zobowiązań.

Zdaniem WSA, ustalone okoliczności faktyczne niewątpliwie świadczyły o wystąpieniu realnej groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę i spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

Sąd stwierdził, że KNF prawidłowo zastosowała przepisy prawa materialnego i k.p.a., nie wykraczając poza granice uznania administracyjnego (art. 73 ust. 1 ustawy o skok). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można było też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77, art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy, opisany w decyzji, nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ nadzoru argumentacja została uznana za wyczerpującą. Zaskarżona decyzja zawierała wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd uznał wniosek dowodowy zawarty w skargach za nieuzasadniony, z uwagi na prawidłowe ustalenia organu nadzoru, dające podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd – podczas rozpoznawania sprawy – nie nabrał wątpliwości uzasadniających przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły: [...] SKOK w S. oraz Rada Nadzorcza SKOK "[...]", wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wniosły również o przeprowadzenie rozprawy. Zarzuciły naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze, a polegających na bezzasadnym oddaleniu przez organ wszystkich wniosków dowodowych skarżącej i uczestnika w szczególności:

- zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej SKOK "[...]" z dnia [...] kwietnia 2017 r. Programu Postępowania Naprawczego SKOK "[...]",

- opinii Kasy [...] do ww. (nowego) Programu Postępowania Naprawczego SKOK i skuteczności działań naprawczych podejmowanych przez jej nowy zarząd;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77, 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

3. art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd z urzędu faktu, że instrument nadzoru w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego w SKOK nie doprowadził dotąd do przeprowadzania skutecznych działań naprawczych kasy, których celem jest wszak "usunięcie realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w kasie depozytów", a zatem, że opisany środek nadzorczy nie służy w praktyce (przynajmniej dotąd tak było) wprowadzaniu skutecznych działań naprawczych,

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 73 ust. 1 ustawy o skok poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że skorzystanie z przyznanego organowi w tym przepisie instrumentu prawnego było zgodne z jego ustawowym celem (wobec nieosiągania w praktyce za pomocą ww. instrumentu stabilizacji finansowej SKOK) oraz że jego zastosowanie mogło mieć miejsce pomimo, iż nowo powołany Zarząd SKOK "[...]" podjął działania naprawcze, opracowując Nowy Program Postępowania Naprawczego oraz poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzenie zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok zmierza bezpośrednio do zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w skok depozytów, wobec brzmienia art. 18 ustawy o Bankowy Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów i przymusowej restrukturyzacji;

2. art. 72a ustawy o skok poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu normy, że to Program Postępowania Naprawczego jest najistotniejszym instrumentem ustawowym, służącym realizacji celów nadzoru nad kasami, tj. zapewnienia stabilności finansowej Kas, a w efekcie bezpieczeństwa zgromadzonych w Kasach oszczędności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1640/17, WSA w Warszawie odrzucił skargę Rady Nadzorczej SKOK "[...]" w G., ponieważ podmiot ten nie zwrócił się o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz o jego doręczenie. Postanowienie to jest prawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 30 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 7 maja 2021 r., o czym zostały poinformowane telefonicznie lub mailowo pełnomocnicy stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W takim przypadku co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem i nie doszło do przekroczenia granic uznania zaprzestania spłacania zobowiązań zarządcy komisarycznego, określonego w art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem skarżącej kasacyjnie Kasy miało polegać na pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności "polegających na bezzasadnym oddaleniu przez organ wszystkich wniosków dowodowych"

Zarzut ten jest niezasadny.

Wyjaśnić trzeba, że ww. przepisem ustawodawca określił niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie orzeczenia służy bowiem wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu – na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej – prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło.

Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), albo nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem rozpatrzenia zarzutów naruszenia wykładanych lub stosowanych przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. Dlatego – co należy podkreślić – poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedstawione w nim argumenty umożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że w sprawie nie doszło do zarzucanych skargą naruszeń. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza treści omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że w jego ramach skarżący kasacyjnie próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Kasy nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powtórzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku argumentacji organu, skoro uznał ją za uzasadnioną i z tego powodu skargę oddalił. Omawiana regulacja prawna nie nakłada również na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1695/06; wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r.), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie musi zatem odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, wystarczy, że odniesie się do zarzutów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie, co niewątpliwie w niniejszej sprawie WSA uczynił. Podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Jednakże autorka skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazała.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77, 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego nie podjęła nawet próby wskazania, na czym polegało naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu, ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej – profesjonalnego pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej nie tylko nie wyjaśniła, na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów, ale również jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Z tych powodów należało uznać, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie mają w istocie prawidłowego prawnego uzasadnienia.

Z przyczyn wskazanych wyżej nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu.

Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" z 2009 r., z. 2, s. 49-51).

Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06).

Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego w zasadzie sprowadzała się omawiana podstawa skargi kasacyjnej, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06). Ustalenia faktyczne można podważyć, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04). Ze względu na wadliwą konstrukcję tej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej wskazane zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 4 p.p.s.a., a polegający zdaniem skarżącej kasacyjnie na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji z urzędu faktu, że ustanowienie zarządcy komisarycznego nie doprowadziło skutecznie do usunięcia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w kasie depozytów.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zawartego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, stwierdza, że powołany przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. wskazuje na fakty powszechnie znane, które sąd może wziąć pod uwagę bez powoływania się na nie przez strony. Fakty powszechnie znane, o których mowa w tym przepisie, mogą obejmować co do zasady, jedynie takie fakty, które mogą przyczynić się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego, mające istotne znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać należy, że zakres kontroli sądowej aktów polega na badaniu, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Ocena ta nie może wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Na wynik sprawy nie mogą więc mieć wpływu fakty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu, w szczególności – jak w rozpoznawanej sprawie – świadczące zdaniem skarżącej kasacyjnie Kasy o braku skuteczności działań zarządcy komisarycznego podjętych już po ustanowieniu go na podstawie zaskarżonej decyzji.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 72a ustawy o skok, tym, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego, zobowiązany jest do należytej precyzji (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Przede wszystkim konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04).

Ocenę zasadności zarzutu art. 73 ust. 1 ustawy o skok poprzedzić należy wyjaśnieniem, że gdy podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z: 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600).

W pierwszej kolejności należy odnieść się zarzutu naruszenia 72a ustawy o skok. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej przepisu art. 72a ustawy o skok, który to przepis zawiera cztery ustępy. W uzasadnieniu tego zarzutu nie ma jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autorki skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd pierwszej instancji.

W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12).

W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej omawianych przepisów będących częścią wskazywanego zarzutów, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka nie przedstawiła w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie wyżej wymienionego zarzutu prawa materialnego, nie wskazując nawet, co ma wynikać z treści tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić strony w precyzowaniu stawianych zarzutów.

Niezgodności zaskarżonego wyroku z art. 73 ust. 1 ustawy o skok skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu, że ustanowienie zarządcy komisarycznego kasy było zgodne z jej ustawowym celem i mogło mieć miejsce pomimo podjęcia przez nowo powołany Zarząd SKOK "[...]" działań naprawczych (Nowy Program Postępowania Naprawczego) oraz w błędnym przyjęciu, że zmierza to bezpośrednio do zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w skok depozytów.

Taka konstrukcja zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy o skok wskazuje, że autorce skargi kasacyjnej chodziło o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a zatem że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie uzasadniał przyjęcia istnienia ustawowych przesłanek do ustanowienia zarządcy komisarycznego kasy. Formułując taki zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie powinna wyjaśnić, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować. Tymczasem w uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie w istocie podjęła kolejną próbę zwalczenia ustaleń faktycznych i podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie wniknął w ocenę zasadności powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę oraz celu zastosowania środka nadzorczego, ograniczając się jedynie do formalnej prawidłowości postępowania przed KNF. Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zasadzie odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. Autorka skargi kasacyjnej koncentrowała się głównie na kwestionowaniu celowości zastosowania środka nadzorczego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, powołując się na subiektywne przekonanie o braku jego skuteczności. Tymczasem o powołaniu zarządcy komisarycznego kasy decyduje przesłanka powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Nie ma natomiast możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy o skok za nieuzasadniony.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała wykładni tego przepisu dokonanej przez KNF, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Organ administracji na podstawie ustalonego stanu faktycznego, którego skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła, słusznie przyjął, że ziściła się określona w art. 73 ust. 1 ustawy o skok przesłanka powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę. W świetle tego przepisu dla możliwości ustanowienia przez KNF zarządcy komisarycznego nie jest konieczne stwierdzenie rzeczywistego zaprzestania spłacania przez kasę zobowiązań, lecz jedynie powstanie takiego zagrożenia, zaś ocena prawdopodobieństwa i skali istnienia ryzyka zaprzestania spłacania zobowiązań należy do Komisji Nadzoru Finansowego, która obowiązana jest zestawić stwierdzone zagrożenie z wynikającym z art. 2 ustawy o nadzorze obowiązkiem zapewnienia przez ten organ ochrony interesu publicznego, wyrażającym się zapewnieniem prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania rynku finansowego. Uzyskany w wyniku zestawienia interesu kasy i interesu publicznego, o którym mowa wyżej, wynik może dać podstawę dla zastosowania środka nadzoru o prewencyjnym w istocie charakterze, jakim jest ustanowienie zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

Decyzja, o której mowa ww. przepisie, niewątpliwie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że o wyniku sprawy decyduje ostatecznie, po stwierdzeniu ziszczenia się jednej z przesłanek możliwości ustanowienia zarządu komisarycznego, wynik wyważenia interesu słusznego strony postępowania i interesu publicznego dokonany przez KNF na tle konkretnych, dowiedzionych okoliczności stanu faktycznego.

Zauważyć należy, że Komisja Nadzoru Finansowego, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o nadzorze, jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, a jej działania służyć mają ochronie szeroko rozumianego interesu publicznego wyrażającego się zapewnieniem bezpiecznego funkcjonowania krajowego rynku finansowego. Powyższe znajduje umocowanie w treści art. 2 ustawy o nadzorze, zgodnie z którym celem sprawowanego przez KNF nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, a także zapewnienie ochrony interesów jego uczestników. Jak trafnie zważył Sąd pierwszej instancji, Komisja jako organ władzy publicznej, działający zgodnie z regułą wytyczoną art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wykorzystuje przyznane jej na mocy ustawy instrumenty nadzoru dla zapewnienia bezpieczeństwa środków zgromadzonych w Kasach i stabilności rynku finansowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena WSA co do tego, że w sprawie zaistniały podstawy do wykorzystania przez organ przewidzianego art. 73 ust. 1 ustawy o skok środka nadzoru w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego, a podjęcie tego środka wymusiła ochrona interesu publicznego.

Na koniec dodać należy, że podjęte przez nowo powołany Zarząd SKOK działania naprawcze w żadnej mierze nie uzasadniają przyjęcia błędnego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 li. b p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Zasądzając kwotę 240 zł, NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.