WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

4 września 2024 r.

Sąd Najwyższy w Izbie Cywilnej w składzie:

SSN Marcin Łochowski (przewodniczący, uzasadnienie)
‎SSN Maciej Kowalski
‎SSN Oktawian Nawrot (sprawozdawca)

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 września 2024 r. w Warszawie
‎skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Wojewody Zachodniopomorskiego
‎od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
‎z 19 stycznia 2021 r., I ACa 505/19,
‎w sprawie z powództwa Gminy Miasta Szczecin
‎przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Zachodniopomorskiemu
‎o zapłatę,

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Miasta Szczecin 7500 (siedem tysięcy pięćset) złotych kosztów postępowania kasacyjnego.

Maciej Kowalski Marcin Łochowski Oktawian Nawrot

(v. s.)

UZASADNIENIE

Gmina Miasta Szczecin wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody Zachodniopomorskiego 2 726 017,27 zł wraz z odsetkami od bliżej wskazanych kwot. Uzasadniając żądanie pozwu wskazała, że koszty funkcjonowania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, powinny być w całości sfinansowane w drodze dotacji przekazywanej przez wojewodę. Pozwany Skarb Państwa przez niezwiększenie kwoty dotacji na realizację zadań zleconych w latach 2007-2010 spowodował konieczność wydatkowania przez powodową gminę z własnego budżetu dochodzonej pozwem kwoty.

Wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie zasądził od pozwanego na rzecz powodowej gminy 2 726 017,27 zł z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych od bliżej wskazanych kwot i rozstrzygnął o kosztach procesu.

Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem
‎z 19 stycznia 2021 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że zasądził od pozwanego Skarbu Państwa 2 169 672,39 zł z odsetkami i oddalił powództwo w pozostałej części, oddalił apelację w pozostałej części i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd Okręgowy. W przeważającym zakresie uznał także za trafną kwalifikację prawną dochodzonego roszczenia. Za częściowo zasadny uznał jedynie zarzut przedawnienia. Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że powódka dochodziła kwoty wskazanej w pozwie z tytułu dotacji na zadania zlecone, realizowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: „PINB”). Sąd Okręgowy właściwie zidentyfikował żądanie pozwu, gdzie jako podstawę żądania wskazano art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: „u.d.j.s.t”). Natomiast prawo do „należnego świadczenia”, o którym mowa w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi element treści stosunku cywilnoprawnego łączącego Skarb Państwa oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd Apelacyjny zauważył, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. służy zagwarantowaniu ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przez przyznane jednostce samorządu terytorialnego „prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami”. Prawidłowa wykładnia art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych.

Od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł pozwany. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 379 pkt 1 w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Wniósł o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego oraz poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego i odrzucenie pozwu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje te powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t.). Według art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje zapatrywanie, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę dla występowania przez jednostki samorządu terytorialnego z roszczeniem o zapłatę, gdy przekazana dotacja celowa o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t. nie zapewniała pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań (wyroki SN: z 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11;
‎z 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14; z 18 listopada 2016 r., I CSK 823/15; z 28 marca 2019 r., I CSK 94/18; z 3 lipca 2019 r., II CSK 310/18; z 21 października 2021 r., V CSKP 52/21; z 15 grudnia 2022 r., II CSKP 727/22).

Nie powinno też budzić wątpliwości, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., wskazując na możliwość dochodzenia roszczeń przed sądem, statuuje dla roszczenia jednostki samorządu terytorialnego drogę sądową (art. 2 § 1 k.p.c.).

2. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c.). Według skarżącego droga sądowa dla roszczenia dochodzonego przez powodową gminę jest niedopuszczalna. Artykuł 49 ust. 6 u.d.j.s.t. przewiduje bowiem drogę sądową dla roszczeń dotyczących dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Tymczasem PINB nie wykonuje zadań zleconych w rozumieniu art. 49 ust 1 u.d.j.s.t. lecz wykonuje zadania, o których mowa w art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t. (zadania wykonywane przez straże i inspekcje), oraz wykonuje te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako organ administracji rządowej, w związku z czym do ich finansowania nie odnosi się warunek, o którym mowa w art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t. Tak skonstruowany zarzut nie może być jednak skuteczny.

Nie ulega wątpliwości, że Sądy meriti jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., kwalifikując roszczenie powodowej gminy jako roszczenie o dotację celową na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w rozumieniu art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Żaden z Sądów nie odwoływał się do dotacji celowej, o której mowa w art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t. Bezsporne jest przy tym, że w przypadku zaniżenia dotacji wskazanej w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. droga sądowa przysługuje (zob. art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.). Skarżący również tego nie neguje.

3. Na tle wniesionej skargi zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej jest więc uzależnione od kwalifikacji materialnoprawnej dochodzonego roszczenia. Przyjęcie, że powodowa gmina dochodziła dotacji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., skutkuje uznaniem, że droga sądowa w sprawie jest dopuszczalna, o czym przesądza art. 49 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. Natomiast zakwalifikowanie roszczenia powódki jako odnoszącego się do dotacji wskazanej w art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t. może wzbudzać istotne wątpliwości, wskazane przez skarżącego, co do dopuszczalności drogi sądowej dla dochodzenia tak skonstruowanego żądania.

Rzecz jednak w tym, że skarżący nie oparł skargi na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 398³ § 1 pkt 1 k.p.c.) i nie sformułował zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. przez jego zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t. przez jego niezastosowanie, ewentualnie w powiązaniu z błędną wykładnią tych przepisów. Innymi słowy skarżący – w ramach podstaw skargi – nie podważa dokonanej przez Sądy meriti na płaszczyźnie prawa materialnego kwalifikacji prawnej dochodzonego roszczenia. Oczywiste jest przy tym, że tego rodzaju zarzut nie może zostać skutecznie podniesiony przez nawiązanie do określonego uchybienia w innym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej – poza częścią obejmującą sformułowanie zarzutów wraz z ich uzasadnieniem.

4. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 398¹³ § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw; w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro skarżący nie kwestionuje kwalifikacji prawnej roszczenia dokonanej przez Sądy meriti, to Sąd Najwyższy, badając skargę w granicach jej postaw, nie jest uprawniony do podważania tej kwalifikacji i – niezależnie od trafności oceny prawnej przyjętej przez Sąd Apelacyjny – pozostaje tą kwalifikacją związany.

Do odmiennego wniosku nie prowadzi zasada, że Sąd Najwyższy w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 398¹³ § 1 in fine k.p.c.). Kwalifikacja prawna roszczenia powodowej gminy na podstawie ustępu 1 albo 2 art. 49 u.d.j.s.t. należy do sfery wykładni i stosowania prawa materialnego, a nie prawa procesowego także wówczas, gdy kwalifikacja ta determinuje rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi sądowej. W takim ujęciu ocena, czy w sprawie jest dopuszczalna droga sądowa jest kwestią wtórną wobec kwalifikacji prawnej roszczenia. Kognicja Sądu Najwyższego nie obejmuje natomiast poszukiwania podstawy kasacyjnej nie oznaczonej wprost w skardze, gdyż do skarżącego należy wytyczenie kierunku i przedmiotu kontroli kasacyjnej. Związanie granicami podstaw kasacyjnych (art. 398¹³ § 1 k.p.c.) powoduje niedopuszczalność uwzględnienia przepisów niepowołanych w ramach odpowiednich podstaw kasacyjnych (zob. m.in. wyroki SN: z 7 sierpnia 1997 r., I CKN 249/97, OSNC 1998, nr 1, poz. 13; z 8 października 1997 r., II CKN 366/97, i z 25 maja 2018 r., I CSK 455/17, oraz postanowienia SN z 9 stycznia 2014 r., I PK 190/13, i z 27 czerwca
‎2018 r., I UK 173/17).

5. W konsekwencji, skoro skarżący skutecznie nie podważył materialnoprawnej kwalifikacji prawnej dochodzonego roszczenia (art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t.), dla którego art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. wprost przewiduje dopuszczalność drogi sądowej, to zarzut niedopuszczalności tej drogi a w konsekwencji – nieważności postępowania (art. 379 pkt 1 k.p.c.) nie jest uzasadniony.

Wobec powyższego Sąd Najwyższy na podstawie art. 398¹⁴ k.p.c. oddalił skargę kasacyjną i zgodnie z art. 98 § 1 i 3 w zw. z art. 99 k.p.c. oraz § 10 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych obciążył skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

Maciej Kowalski Marcin Łochowski Oktawian Nawrot

[SOP]

[ał]