I USKP 7/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 6 lutego 2025 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z odwołania M. R.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 6 lutego 2025 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III AUa 240/22,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
I USKP 7/24
2
Decyzją z dnia 29 maja 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie (dalej jako organ
emerytalny), działając na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej
jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub ustawa zaopatrzeniowa)
oraz na podstawie otrzymanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji z dnia 10
kwietnia 2017 r., ponownie ustalił wysokość należnej M. R. emerytury policyjnej,
stwierdzając, że od dnia 1 października 2017 r. miesięczna wysokość tego
świadczenia wynosi 1.188,15 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru emerytury to
3.327,87 zł.
Decyzją z dnia 29 maja 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, działając na
podstawie art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz na
podstawie otrzymanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji z dnia 10 kwietnia
2017 r., ponownie ustalił wysokość należnej M. R. policyjnej renty inwalidzkiej,
stwierdzając, że od dnia 1 października 2017 r. miesięczna wysokość tego
świadczenia wynosi 472,32 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru renty to 3.333,21
zł.
M. R. wniosła odwołania od powyższych decyzji.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie zmienił
zaskarżone decyzje w ten sposób, że przyznał M. R. prawo do ustalenia wysokości
emerytury z pominięciem art. 15c ust. 1, 2, 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy oraz ustalenia policyjnej renty inwalidzkiej z pominięciem art. 22 a
ust. 1, 2, 3 tej ustawy - poczynając od 1 października 2017 r., a nadto zasądził od
organu emerytalnego na rzecz odwołującej się kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów
procesu.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że M. R. została z dniem 1 sierpnia 1981 r.
przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej i mianowana funkcjonariuszem w okresie
I USKP 7/24
3
służby przygotowawczej na stanowisko telefonistki Sekcji I Wydziału Łączności
Komendy Wojewódzkiej MO w S.. Z dniem 1 sierpnia 1984 r. mianowano ją
funkcjonariuszem stałym. Bezpośrednio po transformacji ustrojowej, od dnia 1
sierpnia 1990 r. odwołująca się pełniła służbę jako policjantka Wydziału Łączności
Komendy Wojewódzkiej Policji w S.. Nadal wykonywała czynności związane z
techniczną obsługą centrali telefonicznej i telegraficznej. Z dniem 20 lipca 2004 r.
ubezpieczona została zwolniona ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze
zm.).
W całym okresie służby M. R. nie była karana dyscyplinarnie, cieszyła się
bardzo dobrą opinią przełożonych, którzy doceniali jej rzetelność, znajomość
przepisów i procedur oraz uprzejmość w stosunku do abonentów. Odwołująca się
była nagradzana premiami, awansowała na wyższe stanowiska. Ubezpieczona nie
zwalczała opozycji, związków zawodowych, kościołów, związków wyznaniowych, nie
naruszała praw i wolności człowieka.
Sąd Okręgowy uznał odwołanie za uzasadnione, podnosząc, że żadna ze
stron nie kwestionowała wynikającego z dokumentów przebiegu służby M. R. i mimo
stosownego zobowiązania organ emerytalny nie wskazał, jakie indywidualne czyny
ubezpieczonej świadczą o tym, że pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa
ani by angażowała się w charakterystyczne dla tego państwa zadania i funkcje, a w
szczególności, by dopuszczała się naruszania podstawowych praw i wolności
człowieka. Pozwany organ nie zakwestionował także przedstawianej przez
odwołującą się w pismach procesowych oraz w zeznaniach relacji o wykonywanych
obowiązkach służbowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w zgromadzonym
materiale brak jest dowodów na to, aby M. R. w okresie od 1 stycznia 1984 r. do 31
lipca 1990 r., pełniąc służbę w Wydziale Łączności Komendy Wojewódzkiej Milicji
Obywatelskiej w S., naruszała prawa i wolności innych osób, zwłaszcza osób
walczących o niepodległość, o suwerenność i o wolną Polskę, którą to działalność w
swym literalnym brzmieniu zakłada ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy w stosunku do każdego pełniącego służbę w jednostkach i
formacjach wskazanych w art. 13b tej ustawy, przez uznanie jej za wykonywanie
służby na rzeczy totalitarnego państwa. Sąd meriti podkreślił, że w świetle zeznań
I USKP 7/24
4
ubezpieczonej oraz dokumentacji zawartej w aktach sprawy i w aktach personalnych
odwołującej się nie można uznać, iż pełniona przez nią w spornym okresie służba w
Wydziale Łączności Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej odznaczała się
cechami warunkującymi zastosowanie art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.
Nie wykazano w toku procesu, że indywidualne czyny ubezpieczonej naruszały
prawa i wolności człowieka, że zwalczała ona demokratyczną opozycję, związki
zawodowe, stowarzyszenia, kościoły i związki wyznaniowe, łamała prawo do
wolności słowa i zgromadzeń, gwałciła prawo do życia, wolności, własności i
bezpieczeństwa obywateli (a tak właśnie definiuje się działalność na rzecz
totalitarnego państwa).
Sąd Okręgowy ustalił, że odwołująca się pełniąc służbę w Wydziale Łączności
Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, zajmowała się obsługą połączeń na
łącznicach telefonicznej (realizowaniem połączeń na łącznicy rządowej i wewnętrznej)
oraz telegraficznej. W opiniach służbowych podkreślano jej dobrą znajomością
instrukcji telefonistki oraz zarządzeń dotyczących pracy w sieci telefonicznej i
telegraficznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe ustalenia wskazują, że
praca ubezpieczonej nie była bezpośrednio ukierunkowana na realizowanie
typowych dla państwa totalitarnego zadań. Nadto, w spornym okresie służby
odwołująca się wykonywała te same zadania, które powierzono jej jako
funkcjonariuszowi Policji w sierpniu 1990 r. Organ emerytalny bezpodstawnie uznał
więc sporny okres służby odwołującej się za okres służby na rzecz totalitarnego
państwa.
Na skutek apelacji organu emerytalnego, Sąd Apelacyjny w Szczecinie
wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób,
że oddalił odwołania i zasądził od M. R. na rzecz Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie kwotę
180 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Na podstawie akt personalnych ubezpieczonej przedstawionych przez
Instytutu Pamięci Narodowej oraz jej akt osobowych udostępnionych przez
Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. Sąd drugiej instancji dodatkowo ustalił, że
odwołująca się rozpoczęła służbę w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej
w .na swój wniosek z dnia 7 lipca 1981 r. W ankiecie osobowej wypełnionej razem z
I USKP 7/24
5
wnioskiem, ubezpieczona zaznaczyła, że jej matka i ciotka są pracownicami KWMO
w S. To matka poleciła/skierowała ją do MSW i mogła udzielić referencji, a była ona
także telefonistką w tej Komendzie. Jak wynika z wniosku personalnego z dnia 28
kwietnia 1987 r., „Sierż. M. R. z obowiązków służbowych wywiązuje się bardzo
dobrze. Połączenia telefoniczne na łącznicy rządowej i wewnętrznej realizuje szybko
i poprawnie. Wykazuje się dobrą znajomością instrukcji telefonistki i zarządzeń
dotyczących pracy sieci łączności telefonicznej i telegraficznej. W stosunku do
abonentów uprzejma i grzeczna. W przypadkach koniecznych zastępstw obsługuje
również łącznicę telegraficzną. Zaangażowana w pracy społeczno-politycznej.
Aktywnie uczestniczy w adaptacji społeczno-zawodowej nowo przyjętych telefonistek.
Kandydat PZPR”. Zarówno ten wniosek, jak i wniosek personalny z dnia 29 lipca
1988 r. zostały zatwierdzone przez Zastępcę Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw
Wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa. Ubezpieczona korzystała od lutego 1989
r. z bezzwrotnej pomocy pieniężnej WUSW w S. dla młodych małżeństw w postaci
spłaty części każdej raty kredytu bezgotówkowego zaciągniętego w Powszechnej
Kasie Oszczędności w S..
Sąd Apelacyjny nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że
odwołująca się będąc już funkcjonariuszem Policji po 1990 r., realizowała dokładnie
takie same czynności jak te, które powierzono jej, gdy była funkcjonariuszem
podległym Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych - ówczesnej służbie
bezpieczeństwa. Nie można bowiem zapominać, że formacja ta (odmiennie niż
obecna Policja) nie służyła zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom, lecz była
swoistą policją polityczną, której celem było właśnie zwalczanie nieakceptowanych
przez władzę totalitarną poglądów, zwalczanie opozycji, niezależnych związków
zawodowych i wyznaniowych. Ponadto w odpowiedzi na stwierdzenie Sądu
Okręgowego, że służba odwołującej się w spornym okresie nie była pełniona w
organach bezpośrednio naruszających zasady państwa demokratycznego, należy
wskazać, że działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy.
Zatem czyny poszczególnych funkcjonariuszy, z pozoru nieszkodliwe i nieistotne,
tworzyły opresyjny system, w którym dopuszczano się naruszania zwykłych wolności
i swobód obywatelskich a także działań powodujących utratę zdrowia czy życia. Z
tych też powodów ustalanie indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych
I USKP 7/24
6
funkcjonariuszy jest niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych działań
funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za bezprawny. W sytuacji, gdy
dokumenty organów bezpieczeństwa państwa były niszczone na masową skalę oraz
zważywszy na to, że nie wszystkie przestępcze działania znalazły odzwierciedlenie
w dokumentach organów, ustalanie indywidualnych przewinień funkcjonariuszy na
podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej
jest praktycznie niemożliwe.
W ocenie Sądu drugiej instancji, przepisy art. 15c i art. 22a w związku z
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej są jasne w swej treści, a ich wykładnia językowa
wskazuje wprost, że służbą na rzecz totalitarnego państwa była, zgodnie z definicją
legalną sformułowaną w art. 13b ust. 1, każda służba pełniona w okresie od 22 lipca
1944 r. do 31 lipca 1990 r. w jednej z wymienionych w tym przepisie instytucji i
formacji, łącznie z tymi, w których zatrudniona była odwołująca się.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w świetle zebranego materiału dowodowego
niezgodny z prawdą jest podnoszony przez ubezpieczoną argument, że ona
osobiście nie przyczyniła się w żaden sposób do naruszania praw człowieka.
Działania organów bezpieczeństwa państwa miały bowiem charakter systemowy. W
konsekwencji tego, już samo zgłoszenie gotowości do służby w tym aparacie, często
motywowane uzyskaniem korzyści materialnych i przywilejów (na przykład
mieszkaniowych, jak w przypadku odwołującej się), musiało wiązać się ze
świadomością uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania
dalszego funkcjonowania reżimu totalitarnego. Sam ten fakt, niezależnie od oceny
indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał
uznanie aktywności służbowej ubezpieczonej za służbę na rzecz totalitarnego
państwa. Co też istotne, ustalanie indywidualnych przewinień na podstawie
dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej jest wysoce
utrudnione ze względu na to, że dokumenty organów bezpieczeństwa państwa,
zwłaszcza na przełomie lat 1989-1990, były niszczone na masową skalę i nie
wszystkie działania przestępcze znalazły w nich odzwierciedlenie.
Nie jest prawdą, że każdy, kogo aktywność zawodowa przypadała na lata PRL,
może być uznany za działającego na rzecz totalitarnego państwa. Nie każda bowiem
z osób wówczas pracujących starała się o przyjęcie do konkretnych służb
I USKP 7/24
7
mundurowych. Nie można w tym miejscu zapominać, że ubezpieczona po
ukończeniu szkoły mogła kontynuować naukę lub podjąć pracę, która nie była
uznawana za wspierającą kontrolę państwa komunistycznego nad jego obywatelami.
Zamiast uczestniczyć w totalitarnym reżimie, odwołująca się mogła także podjąć
walkę o jego szybsze obalenie, co niewątpliwie przyspieszyłoby demokratyczne
przemiany, których pozytywne skutki są obecnie odczuwalne dla ogółu obywateli, w
tym - co należy zauważyć - również dla byłych funkcjonariuszy reżimu
komunistycznego. Mogła również (nie chcąc lub nie mogąc konfrontować się z
ówczesnym systemem) wykonywać pracę zgodną z poziomem swoich kwalifikacji
lub pozyskując nowe kwalifikacje.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że zastosowanie znowelizowanych przepisów
ustawy zaopatrzeniowej nie prowadzi do pozbawienia byłych funkcjonariuszy prawa
do świadczeń z zabezpieczenia społecznego w ogóle (jak w przypadku
funkcjonariuszy, którym udowodniono przestępstwo), a jedynie do zmniejszenia ich
do określonego pułapu, w niniejszym przypadku - średniego świadczenia
emerytalnego otrzymywanego w Polsce. Powołane przepisy doprowadziły zatem
jedynie do limitowania wysokości tych świadczeń do poziomu świadczeń
pobieranych przez większość osób wykonujących przed 1990 r. pracę w ramach
powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, tj. poza systemem
dotyczącym służb mundurowych. Ustawa wprowadziła bowiem zasadę, że obniżona
emerytura policyjna nie może być wyższa niż średnia kwota emerytury przysługującej
z tytułu opłacania składek w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego
(art. 15c ust. 3 ustawy).
W ocenie Sądu drugiej instancji, służba w organach totalitarnej państwowej
przemocy politycznej, w warunkach demokratycznego państwa prawnego nie może
być tytułem do dalszego utrzymywania lub korzystania z przywilejów uzyskanych z
nielegalnej, niegodnej lub niegodziwej służby z natury rzeczy i z punktu widzenia
podstawowych, bo przyrodzonych naturze ludzkiej, standardów prawnych i
obywatelskich demokratycznego państwa prawnego, tj. przywilejów z tytułu służby w
organach, które w istocie rzeczy były strukturami bezpieczeństwa państwa
totalitarnego, przeznaczonymi do zwalczania ruchów niepodległościowo-
wolnościowych i demokratycznych dążeń oraz aspiracji do odzyskania lub
I USKP 7/24
8
przywrócenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. Odpowiada to nie tylko
konstytucyjnym zasadom urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej, ale
realizuje ustawodawczy i jurysdykcyjny obowiązek zapewnienia reguł elementarnej
przyzwoitości, które wymagają, aby przywileje zaopatrzeniowe sprawców lub
uczestników systemu zniewolenia i stosowania totalitarnych represji politycznych,
uzyskane w okresie funkcjonowania państwa komunistycznego w Polsce i z takiego
nielegalnego, niegodnego lub niegodziwego tytułu, nie odbiegały znacząco od
standardów świadczeń emerytalno-rentowych wynikających z powszechnego
systemu ubezpieczenia społecznego.
Trudno mówić o pokrzywdzeniu funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz
totalitarnego państwa, jeżeli wysokość ich emerytur nadal pozostaje wyższa od
większości emerytur wypłacanych z powszechnego systemu ubezpieczenia
społecznego. Nie bez znaczenia jest również to, że wiele z tych osób od lat pobierało
uprzywilejowane świadczenia, co uznano obecnie za niesłuszne, nie nakładając przy
tym obowiązku zwrotu bądź kompensaty wypłaconych wcześniej świadczeń.
M. R. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie,
zaskarżając orzeczenie w całości i opierając skargę na podstawach naruszenia
prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik
sprawy: 1) art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez
błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd drugiej instancji, że o
„służbie na rzecz totalitarnego państwa” świadczy obecność byłego funkcjonariusza
w którejkolwiek z formacji lub jednostek opisanych w tym przepisie, bowiem ustawa
zaopatrzeniowa zawiera definicję legalną, z której wynika jednoznacznie, iż
okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako „służby na
rzecz totalitarnego państwa” są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby”;
samo formalne nawiązanie stosunku służbowego w jednostkach i formacjach
opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi „służbę w państwowej
przemocy politycznej”; 2) art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy, przez niewłaściwe zastosowanie w przypadku, gdy w każdym
demokratycznym państwie była prowadzona działalność analogiczna do tej
prowadzonej przez odwołującą się; 3) art. 15c ust. 1-3 w związku z art. 8a ust. 1
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez niewłaściwe
I USKP 7/24
9
zastosowanie sprowadzające się do zastosowania względem skarżącej elementów
odpowiedzialności represyjnej, przekraczającej ramy dopuszczalnej ingerencji w
nabyte przez nią prawa majątkowe (emerytalne i rentowe) bez zagwarantowania
realnego prawa odwołującej się do obrony oraz przyjęcie de iure jedynej możliwości
zwolnienia się z odpowiedzialności byłego funkcjonariusza formacji i jednostek
opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie na drodze
postępowania administracyjne w trybie stosowanego wyjątkowo art. 8a ust. 1 tej
ustawy; 4) art. 177 w związku z art. 178 ust. 1 w związku z art. 193 w związku z art. 8
ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do braku bezpośredniego zastosowania norm konstytucyjnych w
przypadku oczywistej niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej
przepisów ustawy zaopatrzeniowej, będących podstawą decyzji o obniżeniu
emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej (w szczególności: art. 15c ust. 1-3,
art. 22a ust. 1-3, art. 13 b. ust. 1 tej ustawy) wskutek błędnego przyjęcia, że sąd
powszechny nie ma uprawnienia do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego
przepisu ustawy, zwłaszcza iż aktualnie przed Trybunałem Konstytucyjnym pod
sygnaturą P 4/18 toczy się sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją RP
negowanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej; 5) art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na
naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawa; 6) art. 67 ust. 1 w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do pozbawienia odwołującej się świadczenia emerytalnego i
rentowego za służbę do dnia 31 lipca 1990 r. na skutek wprowadzenia przelicznika
0% podstawy wymiaru emerytury (oraz obniżenia świadczenia rentowego o 10%
podstawy wymiaru za każdy rok służby przed dniem 31 lipca 1990 r.) oraz obniżenie
świadczenia emerytalnego i rentowego odwołującej się za służbę po dniu 31 lipca
1990 r. do poziomu przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa ZUS
oraz przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez
Prezesa ZUS; 7) art. 30, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do
I USKP 7/24
10
pozbawienia skarżącej nabytych praw emerytalnych i rentowych mimo, że prawa te
zostały zagwarantowane przez Państwo Polskie w pełnej wysokości w porównaniu z
innymi funkcjonariuszami służb mundurowych, wobec których nie znajduje
zastosowania art. 15c ust. 1-3 oraz art. 22a ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej, która
sama w sobie nie stanowi i nie stanowiła czynu zabronionego, tymczasem dla takiego
rozróżnienia nie można uznać za uzasadnione kryterium uprzedniej służby w
formacjach i jednostkach opisanych w art. 13b ust. 1 tej ustawy, w szczególności co
do służby pełnionej po dniu 31 lipca 1990 r., które obiektywnie nie może być uznane
za jakiekolwiek element „niesłusznego uprzywilejowania” odwołującej się; 8) art. 3
Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, przez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do stosowania represji wobec odwołującej się z uwagi na jej
przynależność do indywidualnie oznaczonej grupy byłych funkcjonariuszy formacji
lub jednostek opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez pozbawienie
świadczenia emerytalnego i rentowego za okres przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
drastyczne obniżenie uzyskanego świadczenia emerytalnego i rentowego
wysłużonego po 31 lipca 1990 r. na zasadach równych z innymi funkcjonariuszami
służb mundurowych; 9) art. 7 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, przez
niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do dyskryminacji skarżącej w prawie
do uzyskania świadczenia emerytalnego i rentowego za służbę po dniu 31 lipca 1990
r. w stosunku do innych funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy po raz pierwszy
rozpoczęli służbę po dniu 12 września 1989 r., ograniczając świadczenie na
podstawie art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej do wysokości przeciętnej emerytury
wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa ZUS oraz na podstawie art. 22a ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej do wysokości przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy
wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa ZUS; 10) art. 14 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności, przez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady
ochrony praw nabytych odwołującej się; 11) art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii
Europejskiej, przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do naruszenia
praw i wolności odwołującej się gwarantowanych prawem Unii Europejskiej, w
I USKP 7/24
11
szczególności w Karcie Praw Podstawowych UE, a w konsekwencji naruszenie
prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 6, art. 7, 21 ust. 1,
art. 34 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez naruszenie nabytych
praw emerytalnych i rentowych o charakterze majątkowych; 12) art. 233 §1 w
związku z art. 244 § 1 w związku z art. 227 k.p.c.; 13) w konsekwencji powyższych
naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego doszło do naruszenia
przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie
art. 386 § 4 k.p.c., przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do
nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie.
Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego
wyroku i jego zmianę przez orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie apelacji
organu emerytalnego w całości oraz zasądzenie na rzecz odwołującej się zwrotu
kosztów procesu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Szczecinie,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ emerytalny wniósł o jej oddalenie
oraz o zasądzenie od odwołującej się zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w
postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Analizę prawidłowości zaskarżonego wyroku wypada rozpocząć od
podkreślenia, że sprawy dotyczące zmiany wysokości świadczeń emerytalno-
rentowych byłych funkcjonariuszy służb mundurowych były przedmiotem licznych
postępowań przed Sądem Najwyższym. Aktualnie dorobek orzeczniczy Sądu
Najwyższego jest znacznie szerszy niż sama uchwała powiększonego składu z dnia
16 września 2020 r., III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28), w której przyjęto, że
kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" określone w art. 13b ust. 1 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powinno być oceniane na podstawie
wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i
ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
I USKP 7/24
12
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 (OSNP
2023 nr 11, poz. 126) - w rozwinięciu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów -
uznano, że stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie
od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie w oparciu
o informację Instytutu Pamięci Narodowej (kryterium formalnej przynależności do
służb), lecz powinno być ocenione na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w
tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem
naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi
komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).
Stąd nie można zaaprobować stanowiska, że w każdym przypadku kryterium
pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy
jest spełnione już tylko w przypadku formalnej przynależności do wymienionych w
tym przepisie służb. Sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku
wniesienia odwołania od decyzji organu emerytalnego w przedmiocie ponownego
ustalenia wysokości emerytury (renty) policyjnej byłego funkcjonariusza Służby
Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach
bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno
co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do
kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako
służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ
emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w
informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu
Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu, do którego wyłącznej
kompetencji (kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w
przedmiocie prawa do emerytury/renty policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia
kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów. Informacja o przebiegu służby
jest wprawdzie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., ale przeciwko
niemu mogą być przeprowadzane przeciwdowody.
W utrwalonym już orzecznictwie Sądu Najwyższego zauważa się, że w ujęciu
„instytucjonalnym” samo pełnienie służby w określonej jednostce może jednak
wypełniać kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”, mimo braku po stronie
odwołującego się indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do
I USKP 7/24
13
naruszania podstawowych praw i wolności człowieka (wyroki Sądu Najwyższego: z
dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, OSNP 2023 nr 9, poz. 104; z dnia 30
listopada 2023 r., III USKP 65/23, LEX nr 3635453). Podkreśla się, że „naruszanie
podstawowych praw i wolności człowieka” jest wypadkową działań „instytucjonalnych”
oraz „indywidualnych”. Wyjaśniono, że „totalitaryzm” jako cecha określonego
państwa jest wypadkową indywidualnych działań łamiących podstawowe prawa i
wolności, ale również realizuje się w „kooperatywnych działaniach” ludzi skupionych
w instytucjach, których zadaniem jest ograniczanie praw i wolności obywateli. W
trakcie dokonywanej na podstawie art. 13b ust. 1 w związku z art. 15c ust. 1 pkt 1
ustawy zaopatrzeniowej kwalifikacji służby nie jest wystarczające podkreślenie, że
odwołujący się osobiście nikomu nie szkodził i nie prowadził sam działalności
operacyjnej. Trzeba bowiem to ustalenie skonfrontować ze spojrzeniem
„instytucjonalnym”, a więc z tym, czym zajmowała się dana jednostka. Taki sam
pogląd wyrażony został w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2023 r.,
I USKP 40/22 (OSNP 2023 nr 11, poz. 26) i z dnia 17 maja 2023 r., I USKP 63/22
(LEX nr 3563400). Skoro art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej łączy służbę na
rzecz totalitarnego państwa z samym podjęciem służby w instytucjach i formacjach
w tym przepisie wymienionych, to istnieje domniemanie faktyczne (wynikające z
informacji o przebiegu służby potwierdzającej służbę w tych jednostkach), że służba
w nich była służbą na rzecz totalitarnego państwa. Domniemanie to może być
obalone w procesie cywilnym. Nie jest jednak tak, że to na organie rentowym ciąży
obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c. w związku z art. 232 zdanie pierwsze k.p.c.), że
dany funkcjonariusz uczestniczył w łamaniu praw człowieka i obywatela. W sytuacji,
gdy potwierdzona zostaje służba w instytucjach i formacjach wymienionych w
art. 13b ustawy z o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ciężar dowodu
przechodzi na ubezpieczonego (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja
2023 r., II USKP 40/23, LEX nr 3568174).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności analizowanego przypadku, nie
sposób pominąć, że chociaż M. R. podjęła służbę w Sekcji I Wydziału Łączności
Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Szczecinie w dniu 1 sierpnia 1981 r.
jako funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej na stanowisko telefonistki a
od dnia 1 sierpnia 1994 r. jako funkcjonariusz stały, to jednak okres służby w tej
I USKP 7/24
14
formacji nie był przeważający w relacji do całego stażu służby mundurowej, którą
odwołująca się zakończyła zwolnieniem z dniem 20 lipca 2004 r. Nie można też
abstrahować od obowiązków, jakie skarżąca wykonywała na stanowisku telefonistki
w spornym okresie wyszczególnionym w informacji Instytutu Pamięci Narodowej,
lecz należy ocenić je w kontekście prezentowanej w judykaturze wykładni pojęcia
służby na rzecz totalitarnego państwa.
Wypada w tym miejscu nawiązać do kasacyjnych zarzutów sprzeczności
unormowań ustawy o zabezpieczeniu społecznym funkcjonariuszy z przepisami
Konstytucji RP.
Warto zauważyć, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21
(OSNP 2022 nr 11, poz. 113), Sąd Najwyższy stwierdził (między innymi), że jeśli nie
jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ
(Trybunał Konstytucyjny) z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy
w rozsądnym terminie, to do sądu powszechnego rozpoznającego sprawę należy
zapewnienie obywatelowi właściwej kontroli konstytucyjnej i jego powinnością jest
samodzielne dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów
ustawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22 (OSNP
2023 nr 9, poz. 104) Sąd Najwyższy dopuścił możliwość stosowania przez sądy
rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw w przypadku bezczynności Trybunału
Konstytucyjnego, co ma miejsce w odniesieniu do przepisów ustawy zaopatrzeniowej,
a dotyczy w szczególności art. 15c ust. 1 pkt 1 i art. 15c ust. 3 tej ustawy. Ostatecznie
Sąd Najwyższy podzielił wskazanie wyrażone w przywołanym już wyroku z dnia 9
czerwca 2022 r., III USKP 145/21, zgodnie z którym, jeśli sąd rozpoznający sprawę
indywidualną uzna, że przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub
przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania
prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną, a w
sprawie nie wypowiadał się dotąd Trybunał Konstytucyjny i nie istnieją warunki
pozwalające na uzyskanie orzeczenia Trybunału, wówczas sąd ten dysponuje
kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu
rozstrzygnięcia. Konkluzja ta sformułowana została w celu poszukiwania remedium
w związku z zakłóceniem działalności Trybunału Konstytucyjnego, odnosi się więc
przede wszystkim do sytuacji o charakterze nadzwyczajnym. Ponadto, sądy powinny
I USKP 7/24
15
traktować odmowę zastosowania przepisu jako środek ostateczny i - na tyle, na ile
jest to intelektualnie dopuszczalne - dokonywać prokonstytucyjnej wykładni ustaw
(zob. również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2022 r., III PZP 2/21,
OSNP 2023 nr 3, poz. 25).
Kierując się powyższymi wskazaniami, Sąd Najwyższy we wspomnianym
wyroku z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, wyznaczył dalszy kierunek i
kolejność rozważań, uznając, że po pierwsze, niezbędne jest przesądzenie, czy
istnieją podstawy do odmowy zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy (obniżenia emerytury policyjnej do średniej emerytury
z systemu powszechnego) i po drugie, niezależnie, w tym samym zakresie konieczna
jest analiza art. 15c ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Zdaniem Sądu Najwyższego, odniesienie się do pierwszego zagadnienia nie
jest możliwe bez podkreślenia istoty „gilotyny” umieszczonej w art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej. Paradoksalnie jest ona wymierzona przede wszystkim w
funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli weryfikację w 1990 r. i w kolejnych latach
służyli wolnej Polsce. Staje się to jasne, jeśli weźmie się pod uwagę, że rozwiązanie
określone w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej nie ma zastosowania do
funkcjonariuszy, których emerytura została wyliczona z lat poprzedzających 1990 r.
Wynika to z tego, że wysokość ich emerytury na skutek zastosowania art. 15c ust. 1
pkt 1 ustawy kształtuje się poniżej „przeciętnej emerytury” - czyli nie ma do czego
redukować. W rezultacie, omawiany przepis godzi przede wszystkim w prawa osób,
które wprawdzie przez pewien okres służyły „na rzecz totalitarnego państwa”, jednak
po 1990 r. pracowały na rzecz wolnej Polski. Sąd Najwyższy powziął poważne
wątpliwości, czy wskazana konsekwencja wpisuje się w deklarowane przez art. 2
Konstytucji RP „urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej”. O ile można
się zastanawiać, czy wzorzec „sprawiedliwości społecznej” jest realizowany w
przypadku pomysłu „zerowania” podstawy wymiaru, co ma służyć zrównaniu
wysokości emerytur funkcjonariuszy i osób represjonowanych przez totalitarne
państwo, to z pewnością ze „sprawiedliwością” nie ma nic wspólnego obniżanie
świadczenia do pułapu przeciętnej emerytur, gdy wysokość „ponad” ten wskaźnik
została wypracowana po 1990 r. W tym zakresie rozwiązanie określone w art. 15c
ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 ust. 2
I USKP 7/24
16
Konstytucji RP, bowiem nierówno traktuje i dyskryminuje odwołującego się
względem funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po 1990 r. i którzy legitymują się
takim samym okresem służby, czyli mają taką samą podstawę wymiaru świadczenia.
Jeśli potraktować prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii „prawa do
własności”, co wydaje się uzasadnione, to wskazany efekt art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej godzi również w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie
wskazane naruszenia prowadzą do wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej narusza także prawo do zabezpieczenia społecznego po
osiągnięciu wieku emerytalnego, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu Najwyższego, zaprezentowane okoliczności samoistnie
przemawiają za odmową zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd
Najwyższy dostrzegł jednak dalej idący defekt tej regulacji, który godzi w fundament,
na jakim zbudowano porządek konstytucyjny. Nawet pobieżna analiza badanego
przekazu normatywnego zmusza do uwypuklenia przypadkowości i
nieproporcjonalności skutku wpisanego w art. 15c ust. 3 ustawy. Efekt ten jest
widoczny przy zastosowaniu spojrzenia systemowego. Zgodnie z art. 15 ustawy
zaopatrzeniowej, wysokość emerytury policyjnej uzależniono od ilości lat aktywności
zawodowej, w tym pełnienia służby. Według założeń ustawy nowelizującej wzorzec
ten został zmodyfikowany (zastąpiony) w stosunku do „osoby, która pełniła służbę na
rzecz totalitarnego państwa”. Charakterystyczne jest przy tym, że art. 15 ust. 1
ustawy nazywa beneficjentów „funkcjonariuszami”, zaś art. 15c ust. 1 ustawy mówi
o uprawnionych do emerytury per „osoba”. Nie jest to przypadek, w ten sposób
ustawodawca sygnalizuje negatywną ocenę adresatów normy prawnej. Poza
słownymi sygnałami, zasadnicze znaczenie ma obniżenie świadczenia do „kwoty
przeciętnej emerytury” z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Regulację tę należy
odczytywać w konfrontacji z mechanizmem obliczenia świadczenia omówionym w
art. 15c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy. Przekaz jest klarowny. Po pierwsze, polega
na uznaniu, że przypisanie danej osobie cechy „deprecjonującej” (pełnienie służby
na rzecz totalitarnego państwa), niemającej związku z przyjętym w ustawie modelem
obliczania wysokości emerytur policyjnych, wyłącza ją z dotychczas ustalonego
wzorca służącego ustaleniu wysokości świadczenia. Po drugie, wprawdzie sposób
obliczenia emerytury z art. 15c ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nawiązuje
I USKP 7/24
17
metodologicznie do mechanizmu przyjętego w art. 15 ustawy (adresowanego dla
funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.), jednak
podlega on istotnej defragmentacji przez rozwiązanie przyjęte w art. 15c ust. 3
ustawy. Po trzecie, oczywiste jest, że limitowanie wysokości świadczenia pułapem
„przeciętnej emerytury” w większości przypadków doprowadzi do efektu, zgodnie z
którym mechanizm „stażowy” z art. 15c ust. 1 i 2 ustawy nie będzie miał żadnego
znaczenia. Po czwarte, zastosowane w omawianym przepisie „równanie w dół” ma
charakter „ślepy”. Dotyczy każdego, kto pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,
bez względu na czasowy wymiar tej służby do 31 lipca 1990 r., jak również bez
względu na okres służby po 31 lipca 1990 r. Rygoryzm i nieadekwatność tego
rozwiązania dostrzegł, jak się wydaje, również ustawodawca, wprowadzając w
art. 13c ustawy zastrzeżenie, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje
się służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września
1989 r. Po piąte, jasne jest, że art. 15c ust. 3 ustawy ma właściwości represywne.
Karze finansowo za pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa, przy czym
najbardziej pokrzywdzonymi są ci, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu
państwu. Po szóste, konsekwencja z art. 15c ust. 3 ustawy powiązana została z
czynnikiem występującym przed dniem 1 sierpnia 1990 r., jednak oddziałuje ona na
sposób postrzegania okresów służby przypadających od tej daty. Po siódme,
omawiany mechanizm sprawia, że funkcjonariusze mający taki sam staż służby po
31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia,
w zależności od tego, czy choćby przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego
państwa.
Przedstawione właściwości obrazują normatywną niedorzeczność konstrukcji
wprowadzonej do art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej i prowadzą do jedynych
możliwych konkluzji. Redukcja z art. 15c ust. 3 ustawy, po pierwsze, oderwana jest
całkowicie od reguły proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), czyli wzorca,
który jest fundamentem „demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej”. Po drugie, logika tego przepisu prowadzi wręcz
do skutku odwrotnego względem zamierzonego. Osoba w mniejszym stopniu
dotknięta „cechą piętnującą” (pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa), bo
krócej służąca przed 1 sierpnia 1990 r., jest dotkliwiej sankcjonowania niż osoba
I USKP 7/24
18
posiadająca dłuższy staż służby do 31 lipca 1990 r. Po trzecie, przepis art. 15c ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej abstrahuje od powszechnie rozumianego i akceptowanego
poczucia sprawiedliwości. Polega ono na występowaniu racjonalnej adekwatności
między czynem a sankcją. W polskiej kulturze prawnej „sprawiedliwość społeczna”,
na którą powołuje się Prawodawca konstytucyjny w art. 2 Konstytucji, zabarwiona
jest spojrzeniem miłosierdzia, głęboko zakorzenionego w religii wyznawanej przez
większość Polaków. Tak rozumiana „sprawiedliwość społeczna”, będąca celem i
spoiwem funkcjonowania demokratycznego państwa prawa, nie szuka „tępego” i
„ślepego” odwetu na „winowajcach”, koncentruje natomiast uwagę na adekwatnym i
proporcjonalnym wyrównaniu „krzywd”, mając na uwadze potrzebę stabilizowania
postaw, odczuć i zachowań poszczególnych grup społecznych.
Sumą tego wywodu jest sformułowana w uzasadnieniu powołanego wyroku
konkluzja, że służą „dobru Trzeciej Rzeczypospolitej”, a tym samym są „źródłem
prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna” (patrz: Preambuła Konstytucji RP), tylko
takie normy prawne, które znajdują odwzorowanie w cesze proporcjonalności i
adekwatności oraz mają stabilizować relacje społeczne, bo tylko takie normy
„urzeczywistniają zasady sprawiedliwości społecznej”, a tym samym mieszczą się w
formule ustrojowej „demokratycznego państwa prawa”. Mając na uwadze
przedstawione wzorce konstytucyjne, dla każdego, kto w sposób obiektywny
postrzega rzeczywistość, jest pewne, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej
narusza model wyznaczony przez art. 2 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu Najwyższego, drugie z wyznaczonych zagadnień nie jest już
tak oczywiste. Pytanie brzmi, czy zgodne z Konstytucją RP jest rozwiązanie z art. 15c
ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na przyjęciu do wyliczenia emerytury
za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (o której mowa w art. 13b ustawy)
„0% podstawy wymiaru”. Tytułem wstępnych uwag Sąd Najwyższy wyraził opinię, że
przedstawione rozwiązanie jest radykalne i nieefektywne funkcjonalnie. Pierwsza
właściwość wiąże się ze skutkiem takiego „wyzerowania” lat służby. Zgodnie z tym
zamysłem każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa traktowany jest jak
„powietrze”, czyli nie ma żadnego wpływu na wysokość świadczenia. Sprawia to, że
im więcej takich „pustych” lat, tym wysokość świadczenia szybciej zbliża się do
wysokości najniższej emerytury – gwarantowanej przez art. 18 ust. 2 ustawy
I USKP 7/24
19
zaopatrzeniowej. Mimo występowania tej zależności, trzeba dostrzec, że w
przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej,
„wyzerowanie lat służby” godzi w sposób wprost proporcjonalny w funkcjonariuszy,
których lata służby przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Zatem,
dolegliwość tego rozwiązania jest proporcjonalna – w niewielkim stopniu dotyka
osoby, które tylko kilka lat służyły w PRL. W rezultacie, omawiane rozwiązanie,
jakkolwiek radykalne („okrutne”), to jednak przez swoją proporcjonalność wpisuje się
w cel promowany przez aktualnego ustawodawcę. Skutecznie obniża emerytury
„osób służących na rzecz totalitarnego państwa”. W pewnym sensie dostrzegalna
jest również adekwatność tego rozwiązania względem przyświecającego
ustawodawcy zamysłu. Wzorzec wpisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej skutecznie zrównuje emerytury policyjne do, lub nawet poniżej
wysokości świadczeń pobieranych przez obywateli prześladowanych przed 1990 r.
Pozostając przy ocenie konstytucyjności rozwiązania z art. 15c ust. 1 pkt 1
ustawy zaopatrzeniowej, Sąd Najwyższy rozważył jeszcze jeden czynnik wynikający
z wprowadzenia rozwiązania „zerowania” lat służby. Chodzi o jego „nieefektywność
funkcjonalną” - wiążącą się z upływem czasu. U podstaw ustawy nowelizującej leży
założenie, że okres „komuny” powinien doczekać się rozliczenia. To swoiste
„stawanie w prawdzie” wiąże się z przeświadczeniem, że niemoralna jest sytuacja, w
której „oprawcy”, czyli ci, którzy czynnie i systemowo wspierali oraz budowali
totalitarne państwo, nie powinni znajdować się w lepszej sytuacji niż ich „ofiary”, czyli
ci, którzy, często z poświęceniem zdrowia, wolności, kariery, pracy i innych dóbr,
dążyli do wyzwolenia naszej Ojczyzny i wprowadzenia rządów prawa. O ile zamysł
ten jest z założenia słuszny i racjonalny, a w rezultacie zasługujący na normatywne
urzeczywistnienie, o tyle jego realizowanie po 30 latach od pierwszych wolnych
wyborów, gdy wielu funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa zostało pozytywnie
zweryfikowanych oraz przez wiele lat służyło i budowało wolną Polskę, jest wysoce
dyskusyjne. Z pozycji efektywności prawa można mieć bowiem wątpliwości, czy tak
drastyczna regulacja prawna rzeczywiście rozwiązuje problem społeczny, jakim jest
potrzeba „zadośćuczynienia krzywdom”. Można rozważać, czy po trzydziestu latach
zapotrzebowanie społeczne na tego rodzaju rozliczenia jest „palące” czy też znikome.
I USKP 7/24
20
Mimo zaprezentowanych krytycznych uwag, Sąd Najwyższy skonstatował
jednak, że rygoryzm wprowadzonych rozwiązań normatywnych, a także ich
nieefektywność funkcjonalna, nie stanowią wystarczających racji przemawiających
za uznaniem oczywistej niezgodności art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej z
Konstytucją RP. To, że ustawodawca posługuje się drakońskimi mechanizmami
(„wyzerowuje” lata służby na rzecz totalitarnego państwa), a jego działania prowadzą
do fermentu, a nie stabilizowania relacji społecznych, samoistnie nie świadczy o
konflikcie z wzorcem demokratycznego państwa prawa i urzeczywistnianiem zasady
sprawiedliwości społecznej. Tam, gdzie ścierają się przeciwstawne wartości,
chronione w państwie prawa – tam dokonywanie zdecydowanego wyboru jednej z
nich, kosztem drugiej, nie jest co do zasady działaniem sprzecznym z Konstytucją.
Porządek konstytucyjny zakłada bowiem pewną autonomię decyzyjną siły politycznej,
która dostała od społeczeństwa mandat do sprawowania władzy. W rezultacie,
krytyczna ocena Sądu Najwyższego w zakresie rozwiązania przewidzianego w
art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest wystarczające dla uznania
niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Trzeba przy tym dodać, że
przeprowadzana przez Sąd Najwyższy ocena zgodności przepisów ustawy
zaopatrzeniowej z Konstytucją ma charakter subsydiarny. Znajduje uzasadnienie
wyłącznie w bezczynności Trybunału Konstytucyjnego. Znaczy to tyle, że tylko
oczywista niekonstytucyjność jest nośna. Przypadek opisany w art. 15c ust. 1 pkt 1
ustawy zaopatrzeniowej do tej grupy jednak nie należy.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, wypada
pokreślić, że pełniona przez odwołującą się służba w Wydziale Łączności Komendy
Wojewódzkiej MO w spornym okresie od 1 stycznia 1984 r. do 31 lipca 1990 r. została
objęta zakresem zastosowania art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy. Istnieje zatem domniemanie faktyczne (wynikające z informacji IPN
o przebiegu służby), że służba w tej jednostce była służbą na rzecz totalitarnego
państwa. Na skarżącej spoczywa zaś ciężar dowodu, że służba ta nie spełniała
kryteriów służby na rzecz totalitarnego państwa także w ujęciu instytucjonalnym, a
więc przy uwzględnieniu tego, czym zajmowała się zatrudniająca ją jednostka i jakie
znaczenie miała służba odwołującej się w działalności tej jednostki. W razie
niesprostania skarżącej temu ciężarowi dowodowemu, wspomniany okres od 1
I USKP 7/24
21
stycznia 1984 r. do 31 lipca 1990 r. musiałby zostać zakwalifikowany w myśl art. 15c
ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a więc przy obliczaniu wysokości emerytury
odwołującej się należałoby przyjąć 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby na
rzecz totalitarnego państwa.
Natomiast jeśli chodzi o okres po dniu 31 lipca 1990 r., czyli okres służby
skarżącej na analogicznym stanowisku w Policji, trzeba zauważyć, że chociaż
wypracowany w czasach III RP staż nie może zostać uznany za służbę na rzecz
totalitarnego państwa per se, to jednak z uwagi na art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej odwołująca nie mogła skorzystać w pełni ze świadczenia
emerytalnego wypracowanego z uwzględnieniem tego okresu. Zgodnie z art. 12
ustawy zaopatrzeniowej, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi
zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby. Skarżąca
została zwolniona ze służby w lipcu 2004 r., legitymując się 14 letnim stażem
policyjnym (jeśli uwzględni się jedynie okres służby po 31 lipca 1990 r.). Co istotne,
powodem zwolnienia ze służby było orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy
(art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Obniżenie należnego odwołującej się
świadczenia emerytalnego oraz świadczenia rentowego do wysokości przeciętnej
emerytury i renty (w myśl art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej)
należy ocenić - w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności - jako niezgodne z
ustawą zasadniczą i w konsekwencji tego - wymagające pominięcia w ustaleniu
wysokości spornych świadczeń.
Podzielając zarzuty i wnioski kasacyjne, Sąd Najwyższy z mocy art. 39815 § 1
oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
[SOP]
[a.ł]
