I USKP 62/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 23 kwietnia 2025 r.
SSN Bohdan Bieniek (przewodniczący)
SSN Piotr Prusinowski
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania D. R.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 23 kwietnia 2025 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III AUa 653/22,
I. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej emerytury
policyjnej i w tym zakresie sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania i
orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego,
II. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.
I USKP 62/24
2
UZASADNIENIE
W wyroku z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III AUa 653/22, Sąd Apelacyjny w
Szczecinie – w sprawie z odwołania D. R. przeciwko Dyrektorowi Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w
Warszawie (dalej jako: „Dyrektor ZER” lub „organ rentowy”) – zmienił zaskarżony
apelacją organu rentowego wyrok Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2022 r., sygn. akt VI U 70/20, w ten
sposób, że oddalił odwołania D. R. od decyzji Dyrektora ZER: 1) z 12 lipca 2017 r.,
w której organ rentowy – na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia
18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej jako: „ustawa
zaopatrzeniowa”) oraz na podstawie otrzymanej z IPN informacji Nr [...] z dnia 7
marca 2017 r., od dnia 11 kwietnia 2017 r. ponownie ustalił wysokość emerytury D.
R. - na kwotę 2.278,61 zł, 2) z dnia 12 lipca 2017 r., w której organ rentowy, działając
na podstawie art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz na
podstawie otrzymanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji nr [...] z dnia 11
kwietnia 2017 r., ponownie ustalił wysokość należnej ubezpieczonemu renty
inwalidzkiej stwierdzając, że od dnia 1 października 2017 r. miesięczna wysokość
renty inwalidzkiej z tytułu zaliczenia do 1 grupy, stanowiącej 33,33% podstawy
wymiaru wynosi kwotę 1.411,43 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru świadczenia
to 4.234.72 zł.
W wyroku z dnia 20 czerwca 2022 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie zmienił
zaskarżoną decyzję z dnia 12 lipca 2017 r. w ten sposób, że ustalił wysokość
emerytury policyjnej D. R., poczynając od 1 października 2017 r., z pominięciem art.
15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej; zmienił zaskarżoną decyzję z dnia 12 lipca 2017
r. w ten sposób, że ustalił wysokość policyjnej renty inwalidzkiej D. R., poczynając od
1 października 2017 r., z pominięciem art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej; oddalił
I USKP 62/24
3
odwołania w pozostałym zakresie i zniósł między stronami koszty zastępstwa
procesowego.
Sąd pierwszej instancji ustalił między innymi, że ubezpieczony (ur. 26
listopada 1955 r.) ukończył Technikum Elektromechaniczne i posiada wyuczony
zawód technik - elektromechanik. Od 11 sierpnia 1975 r. do 18 grudnia 1978 r.
pracował w P. na stanowisku rzemieślnika specjalisty. W trakcie tego zatrudnienia
od 26 kwietnia 1976 r. do 12 kwietnia 1978 r. odbył zasadniczą służbę wojskową. Z
dniem 16 grudnia 1978 r. ubezpieczony rozpoczął służbę w Milicji Obywatelskiej jako
funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej, na stanowisku referenta
operacyjnego Sekcji Operacyjno - Dochodzeniowej d/w z PG Komisariatu Portowego
MO KWMO S. w stopniu kaprala MO. Z dniem 16 grudnia 1981 r. został mianowany
funkcjonariuszem stałym. Od 1 października 1982 r. do 4 listopada 1983 r. studiował
w Wyższej Szkole Oficerskiej w Szczytnie. Na własną prośbę od 4 listopada 1983 r.
został przeniesiony do Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW w L., w której studiował do
28 czerwca 1985 r. Z dniem 28 czerwca 1985 r. ubezpieczony - w stopniu
podporucznika MO - przeniesiony został do dyspozycji szefa WUSW w S. Od 1 lipca
1985 r. został mianowany inspektorem Sekcji III Wydziału V SB WUSW w S. 25
września 1985 r. złożył prośbę o przeniesienie go do Wydziału Śledczego WUSW w
S. z uwagi na swoje predyspozycje psychiczne, wcześniejszą praktykę i wiedzę
teoretyczną. Z dniem 1 stycznia 1986 r. przeniesiono ubezpieczonego do Wydziału
Śledczego SB WUSW w S. na stanowisko inspektora Sekcji III z dotychczasowym
uposażeniem. Z dniem 1 kwietnia 1986 r. ubezpieczony został przeniesiony na
stanowisko inspektora Wydziału Śledczego na wolny etat inspektora tego wydziału.
Od 1 stycznia 1987 r. został mianowany inspektorem Sekcji VI Wydziału V SB
WUSW w S., a z dniem 1 lutego 1988 r. starszym inspektorem Wydziału V SB WUSW
w S. W trakcie służby w dniu 24 czerwca 1988 r. ukończył wyższe magisterskie studia
zaoczne na Uniwersytecie […] w S. o kierunku administracja.
Odwołujący się od początku służby w Wydziale V na stanowisku inspektora
sekcji III został włączony do wykonywania działań zawodowych na odcinku
zwalczania nielegalnej opozycji politycznej i nielegalnych struktur „S”. Osiągał w tym
zakresie bardzo dobre wyniki, uzyskiwał cenne informacje, aktywnie współpracował
z siecią osobowych źródeł informacji, często kosztem czasu wolnego. W 1986 r.
I USKP 62/24
4
pozyskał 2 TW (tajnych współpracowników) i 1 LK (lokal kontaktowy). Od 1 stycznia
1986 r. do obowiązków ubezpieczonego jako inspektora sekcji VI należała ochrona
operacyjna dwóch obiektów przemysłowych – Huty […] i […] Zakładów […]. Na
kontakcie posiadał 13 TW, 9 KO (kontaktów operacyjnych) oraz prowadził 3 sprawy
operacyjne. W 1987 r. pozyskał 3 TW i 1 KO, założył 1 sprawę operacyjną na
materiałach własnych. Utrzymywał ścisłe kontakty z kierownictwem ochranianych
obiektów. D. R. był wyróżniającym się pracownikiem sekcji VI pod względem
osiąganych wyników w pracy, zaangażowania, operatywności, postawy moralno -
politycznej, posiadał duże doświadczenie operacyjne. Był aktywnym członkiem
PZPR i ZSMP. Z dniem 1 listopada 1989 r. ubezpieczony został mianowany starszym
inspektorem Wydziału Ochrony Gospodarki SB WUSW S. Zadaniem jednostek pionu
ochrony gospodarki było rozpoznawanie zdarzeń i zjawisk grożących poważnymi
zakłóceniami w skali całej gospodarki, a także jej poszczególnych gałęzi i branż. Po
pozytywnej weryfikacji, ubezpieczony od 1 marca 1990 r. rozpoczął służbę w Policji.
Z dniem 1 sierpnia 1990 r. został mianowany na stanowisko starszego asystenta
Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego I KRP S.. Od dnia 1 września 1990 r.
rozpoczął służbę na stanowisku młodszego specjalisty Wydziału Dochodzeniowo -
Śledczego I KRP S.. Z dniem 30 września 1992 r. mianowany został na stanowisko
starszego asystenta Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego Sekcji III I KRP S.. Z
dniem 1 grudnia 1992 r. został mianowany na stanowisko młodszego specjalisty
Sekcji III Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego I KRP S.. Od 1 kwietnia 1993 r.
ubezpieczony pełnił służbę na stanowisku młodszego specjalisty zespołu ds.
przestępczości przeciwko mieniu Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego I KRP S.. Z
dniem 1 października 1995 r. ubezpieczony został mianowany na stanowisko
młodszego specjalisty sekcji I Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego I KRP S., a od
1 listopada 1995 r. na stanowisko specjalisty Sekcji I tego Wydziału. Z dniem 31 lipca
1998 r. D. R. został zwolniony ze służby w Policji. W trakcie pełnienia służby w Policji
ubezpieczony nie był karany, był wielokrotnie wyróżniany, nagradzany nagrodami
pieniężnymi.
Decyzją z dnia 16 sierpnia 1998 r. Dyrektor ZER ustalił dla D. R. prawo do
emerytury policyjnej od dnia 31 lipca 1998 r. Emerytura została podwyższona o 15%
podstawy wymiaru z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Decyzją
I USKP 62/24
5
z dnia 28 sierpnia 1998 r. Dyrektor ZER ustalił dla D. R. prawo do policyjnej renty
inwalidzkiej od 31 lipca 1998 r. Wypłata świadczenia została zawieszona z uwagi na
pobieranie rocznego świadczenia emerytalnego. Kolejnymi decyzjami przyznane
świadczenie emerytalne było waloryzowane. Decyzją z dnia 16 listopada 2009 r.
Dyrektor ZER na podstawie otrzymanej z IPN informacji ponownie ustalił wysokość
emerytury D. R. od 1 stycznia 2010 r., uwzględniając okres służby od 4 listopada
1983 r. do 28 lutego 1990 r. w wymiarze 6 lat, 3 miesięcy i 27 dni przy użyciu
wskaźnika 0,7% za każdy rok służby.
W trakcie postępowania Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział Archiwum IPN w Warszawie - w
wyniku ponownej analizy - anulował Informację o przebiegu służby nr [...] i wystawił
nową informację o przebiegu służby nr [...], w której wskazał, że D. R. w okresie od
4 listopada 1983 r. do 28 lutego 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,
o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, odwołujący się świadomie, dobrowolnie i z
dużym zaangażowaniem pełnił służbę w strukturze policji politycznej PRL.
Z przebiegu służby ubezpieczonego i zadań stawianych jego służbie wynika, że z
powodzeniem działał w strukturze mającej na celu m.in. utrzymanie dominującej - w
stosunku do poszczególnych obywateli - roli komunistycznego państwa. W
konsekwencji ubezpieczony mógł mieć obniżoną emeryturę w oparciu o treść art. 15c
ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez „wyzerowanie” okresu, w którym wykonywał
służbę w SB, a wcześniej przyuczał się na własny wniosek do tej służby. Zdaniem
Sądu pierwszej instancji w przypadku emerytury ubezpieczonego nie powinna mieć
zastosowania regulacja zawarta w przepisie art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, emerytura policyjna
przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia
posiada 15 lat służby w Policji, wliczając w to okresy równorzędne, które zostały
wymienione w art. 13 tej ustawy. W świetle tej podstawowej regulacji dotyczącej
zasad nabywania emerytury policyjnej Sąd pierwszej instancji podniósł, że D. R.
(wyłączając okres 4 lat, 8 miesięcy i 3 dni służby w Wydziale V SB), posiada
niepodlegający „wyzerowaniu” ponad 15 letni staż uprawniający do nabycia
emerytury policyjnej (tj. okres zasadniczej służby wojskowej, okres służby w MO i w
I USKP 62/24
6
Policji (od 16 grudnia 1978 r. do 3 listopada 1983 r. i od 1 marca 1990 r. do 31 lipca
1998 r.) w łącznym wymiarze 13 lat, 3 miesiące i 17 dni, do których to okresów nie
ma zastosowania wskaźnik podstawy wymiaru emerytury po 0% za każdy rok służby.
Oznacza, to że podstawowego przywileju emerytalnego polegającego na możliwości
przejścia na emeryturę po 15 latach służby ze świadczeniem wynoszącym co
najmniej 40 % podstawy jego wymiaru, odwołujący się nie nabył z tytułu służby na
rzecz totalitarnego państwa, lecz z tytułu służby polegającej na strzeżeniu
bezpieczeństwa obywateli oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględniając cel ustawy zmieniającej
ustawę zaopatrzeniową oraz fakt posiadania przez ubezpieczonego ponad
15 letniego okresu służby poza SB oraz okresów równorzędnych, należy zwrócić
uwagę na niespójność systemową przepisów ustawy zaopatrzeniowej jak również
sprzeczność niektórych jej unormowań z deklarowanym celem, którym jest
pozbawienie przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy policji, którzy nabyli je z
tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Skoro bowiem poszczególne normy
prawne stanowią składnik spójnego systemu, to niedopuszczalnym jest uznanie
norm wzajemnie niezgodnych. Tymczasem, przepis art. 12 ustawy gwarantuje
funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w policji emeryturę po 15 latach służby w
wysokości określonej w art. 15 ust. 1 i jednocześnie przepis art. 15c ust. 3 stanowi,
że emerytura osoby pełniącej służbę na rzecz totalitarnego państwa nie może być
wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS.
Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że należy zastosować powyższy
mechanizm obniżający świadczenie do każdego funkcjonariusza także takiego, który
nie nabył podstawowego przywileju emerytalnego wskazanego w art. 12 z tytułu
służby na rzecz totalitarnego państwa. Oznaczałoby to, że relatywnie krótki,
niewpływający na spełnienie przesłanek do nabycia prawa do emerytury, okres
służby na rzecz totalitarnego państwa uzasadnia zastosowanie w/w mechanizmu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykładnia gramatyczna ust.3 art. 15 c ustawy
zaopatrzeniowej stoi w sprzeczności zarówno z celem ustawy, którym jest obniżenie
świadczeń tym, którzy nabyli przywilej emerytalny z tytułu służby na rzecz
totalitarnego państwa, jak i z brzmieniem gwarancyjnych przepisów art. 12, 15 ust. 1
jak również 15c ust. 1, który odsyła do stosowania art. 15 ust. 1 ustawy. Mechanizm
I USKP 62/24
7
określony w art. 15c ust. 3 w istocie niweczy uprawnienie funkcjonariusza do
przyjęcia przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczenia okresów, co do których
ustawa nakazuje przyjąć wskaźnik 1.3 lub 2.6. Zdaniem Sądu pierwszej instancji
wykładnia art. 15c ust. 3, zgodnie z którą każdy nawet bardzo krótki okres służby na
rzecz totalitarnego państwa, niewpływający przy tym na spełnienie przez
funkcjonariusza przesłanki wskazanej w art. 12 ustawy prowadzi do obniżenia mu
świadczenia emerytalnego w sposób określony w przepisie, nie ma żadnego
uzasadnienia ani w celu ustawy ani też w preferowanych wartościach
sprawiedliwości społecznej. Stanowiłoby to nieuzasadnione naruszenie słusznie
nabytego przez ubezpieczonego prawa za okresy niestanowiące służby na rzecz
totalitarnego państwa.
Według Sądu pierwszej instancji z uwagi na posiadanie przez
ubezpieczonego ponad 15-letniego okresu służby (po odliczeniu nawet wydłużonego
okresu służby wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej tj. od 3 listopada
1983 r. do 28 lutego 1990 r.), nie znajdzie zastosowania do obliczenia emerytury
policyjnej ubezpieczonego przepis art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, a do
obliczenia policyjnej renty inwalidzkiej przepis art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd drugiej instancji podzielił i przyjął za własne ustalenia podstawy faktycznej
zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i uznał, że służba ubezpieczonego od
4 listopada 1983 r. do 28 lutego 1990 r. była służbą na rzecz państwa totalitarnego i
polegała na zwalczaniu opozycji, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i
związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu
prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, była trwale
związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju
totalitarnego.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał
Konstytucyjny niezgodność określonego przepisu z Konstytucją, dopóty ten przepis
podlega stosowaniu i powinien stanowić podstawę merytorycznych rozstrzygnięć
sądowych. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji
związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc
obowiązująca. Zgodnie z powyższym, skoro orzekanie co do zgodności
I USKP 62/24
8
aktu/przepisu prawnego z ustawą zasadniczą nie leży w kompetencji sądów
powszechnych, a związanie sędziego ustawą trwa dopóki prawo to obowiązuje, to
dopóki art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 pkt 1e w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej
funkcjonują w obrocie prawnym, przepisy te, jako powszechnie obowiązujące,
powinny być stosowane i to w takim brzmieniu jakie otrzymały na podstawie ustawy
zmieniającej.
W tym kontekście nieprawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego,
który nie zakwestionował zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, ale
jednocześnie stwierdził, że niezgodne z art. 64 Konstytucji i konstytucyjną zasadą
równości oraz z preambułą ustawy lustracyjnej jest traktowanie sytuacji
ubezpieczonego w ten sposób, że jego świadczenie obniżono do średniej wysokości
emerytury wypłacanej przez ZUS. Sąd Okręgowy przy dokonywaniu wykładni
systemowej i funkcjonalnej zmian wprowadzonych w ustawie zaopatrzeniowej
pominął wprowadzenie dwóch wyjątków pozwalających na niezastosowanie
spornych przepisów tj. art. 8a i 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd drugiej
instancji nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż konieczne
jest dokonywanie dokładnych ustaleń co do osobistego zaangażowania
ubezpieczonego w wykonywanie tych działań aparatu bezpieczeństwa państwa
totalitarnego, które uderzały bezpośrednio w dobro obywateli, opozycji
demokratycznej czy organizacji religijnych. Przywileje wynikające ze służby w
okresie PRL wynikają na tej samej zasadzie co w III RP - z samego współtworzenia
tych służb, umożliwiania im wykonywania ich zadań, nawet gdyby działania
konkretnych funkcjonariuszy nie naruszały praw człowieka czy instytucji
pozostających w opozycji do władz PRL. Nie zmienia to faktu, że w przypadku
ubezpieczonego nie ma wątpliwości, że charakter jego działań wykazany w
dokumentacji przedstawionej przez IPN wskazuje na bezpośrednie naruszanie
podstawowych praw i wolności obywatelskich, zwalczaniu opozycji co zresztą
prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Sądu drugiej instancji treść przepisów art. 15c i art. 22a w zw. z
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jest jasna, a ich wykładnia leksykalna wskazuje
wprost, że służbą na rzecz totalitarnego państwa była, zgodnie z definicją legalną
sformułowaną w art. 13b ust. 1 każda służba pełniona w okresie od 22 lipca 1944 r.
I USKP 62/24
9
do 31 lipca 1990 r. w jednej z wymienionych w tym przepisie instytucji lub formacji.
Jednocześnie Sąd Apelacyjny, konsekwentnie odwołuje się do podstawowych reguł
wykładni przepisów prawnych, które wskazują, że zasadą jest stosowanie w procesie
interpretacji norm prawnych (zwłaszcza dotyczących ubezpieczeń społecznych i
zaopatrzenia emerytalnego) w pierwszej kolejności wykładni językowej (leksykalnej).
Natomiast w ramach tej wykładni, pojęciom języka prawnego należy przypisywać
przede wszystkim takie znaczenie, jakie nadano im w ramach sformułowanej w
danym akcie prawnym definicji, tzw. „definicji legalnej”, a dopiero gdy akt prawny
definicji takiej nie zawiera, zasadnym jest odwołanie się do znaczenia, jakie danemu
interpretowanemu pojęciu przypisuje się w języku potocznym. Sąd Apelacyjny
podziela więc przekonanie, że przepis art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera
definicję legalną pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”, odnosząc ją właśnie
do służby w wymienionych w przepisie jednostkach we wskazanym tam okresie.
W związku z tym nie ma podstaw do sięgania w tej sytuacji po wykładnię systemową
lub celowościową (sięgania do definicji zawartych w innych ustawach), których
zastosowanie jest uprawnione co do zasady w sytuacjach, gdy wykładnia leksykalna
pozostawia wątpliwości co do sposobu zastosowania normy prawej. Nie ma również
sprzeczności pomiędzy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej z preambułą tzw.
ustawy lustracyjnej i pozostałymi przepisami tej ustawy i niezasadnie Sąd pierwszej
instancji przy dokonywaniu wykładni celowościowej, funkcjonalnej i aksjologicznej
art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej pominął jednocześnie wprowadzone do niej
wyjątki (art. 8a i 15c ust. 5). Słusznie apelujący również wskazał, iż art. 15c ust. 3
stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska uchwały Sądu Najwyższego z
dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28), że kryterium
„służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 powinno być
oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka. W ocenie Sądu Apelacyjnego nie należy przypisywać pojęciu
„służby na rzecz totalitarnego państwa”, którego zastosowanie przez ustawodawcę
służyło ewidentnie wyłącznie podkreśleniu aksjologicznie negatywnej oceny
wszelkiego rodzaju aktywności w ramach systemu władzy podległemu wówczas
I USKP 62/24
10
reżimowi komunistycznemu, a którego definicję legalną sformułowano w ramach
przedmiotowego przepisu, rzekomej pojemności, pozwalającej na dokonywanie w
procesie stosowania prawa jego interpretacji innej niż leksykalna.
Celem ustawy nowelizującej była likwidacja przywilejów emerytalnych
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa uzyskanych przez nich z tytułu służby na
rzecz totalitarnego państwa. Cel ten w swoim generalnym założeniu i co do zasady
uzasadnia ingerencję ustawodawcy zwykłego w ustalone uprawnienia emerytalne
tych funkcjonariuszy, gdyż uprawnienia te - o ile ich istnienie lub wysokość mają
ścisły związek z tą służbą - zostały nabyte niegodziwie.
Według Sądu Apelacyjnego nie można również pomijać, że ubezpieczony nie
jest pozbawiony swojego uposażenia, a jest ono ograniczone do poziomu przeciętnej
emerytury (renty) tj. poziomu uposażenia osób, które żyjąc w tych samych warunkach
nie wspierały funkcjonowania państwa komunistycznego i przez to nie uzyskały
apanaży podnoszących ich wynagrodzenie, co wprost przekłada się na wysokość ich
emerytury.
Zdaniem Sądu drugiej instancji skoro przepisy art. 13b oraz art. 15c i art. 22a
ustawy zaopatrzeniowej stanowią obowiązujące przepisy prawa, a ubezpieczony
pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, to organ rentowy prawidłowo dokonał
obniżenia należnych ubezpieczonemu świadczeń przez „wyzerowanie” okresu
wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa, także przez zastosowanie
art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego odwołujący się zaskarżył skargą
kasacyjną. W skardze – opartej na pierwszej podstawie kasacyjnej z art. 3983 § 1 pkt
1 k.p.c. – zarzucono:
1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15c ust. 1-3 w zw. z
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez przyjęcie za prawidłowe obliczenie emerytury
na podstawie odwołania się do kryterium przeciętnej emerytury i renty, a ponadto
przez uznanie, iż okres służby przed 1 sierpnia 1990 r. został prawidłowo ustalony
według przelicznika 0,0, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy przepis ten nie
powinien mieć zastosowania z uwagi na niepełnienie przez odwołującego służby na
rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy z uwagi na niepopełnianie przez
I USKP 62/24
11
odwołującego żadnych czynów naruszających wolność, godność lub inne prawa
człowieka i obywatela;
2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15c ust. 1-3 w zw. z
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji
RP przez uznanie za prawidłowe obliczenie emerytury na podstawie odwołania się
do kryterium przeciętnej emerytury i renty, a ponadto przez uznanie, iż okres służby
przed 1 sierpnia 1990 r. został prawidłowo ustalony według przelicznika 0,0, podczas
gdy takie orzeczenie, biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy stoi w
sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości;
3) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284)
przez brak zastosowania przez sąd rozproszonej kontroli konstytucyjności, podczas
gdy w przedmiotowej sprawie Sąd powinien był pominąć niezgodne z Konstytucją
przepisy ustawy konstytuujące odpowiedzialność zbiorową.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o
zasądzenie od Dyrektora ZER na rzecz odwołującego się kosztów procesu za
postępowanie kasacyjne, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm
przepisanych.
Skarżący wniósł o wystąpienie, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, z następującymi pytaniami prawnymi dotyczącymi wykładni prawa
Unii Europejskiej: a. Czy art. 2 i 6 ust. 1-3 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) w
związku z art. 1 i 34 Karty Praw Podstawowych („KPP”) należy rozumieć w ten
sposób, że nie spełnia wymogów ochrony godności osoby ludzkiej, demokracji,
równości, państwa prawnego i poszanowania praw człowieka przepis prawa, który
obliguje do obniżenia emerytury funkcjonariuszowi, który pełnił służbę w jednostce
zaliczonej przez ustawodawcę do kategorii jednostek działających na rzecz
totalitarnego państwa, bez możliwości badania jego indywidualnych czynów, których
dopuścił się lub nie podczas pełnienia tej służby; b. Czy art. 2 i 19 ust. 1 Traktatu o
Unii Europejskiej („TUE”) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw
Podstawowych („KPP”) należy rozumieć w ten sposób, że Sąd może przeprowadzić
wykładnię przepisu prawa krajowego, która odchodzi od literalnego brzmienia
I USKP 62/24
12
przepisu, ale pozwala na zastosowanie danego przepisu w oparciu o przepisy
statuujące prawa i wolności oraz zasady prawne zawarte w krajowej konstytucji
prawie Unii Europejskiej i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.
Zgodnie z art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w
granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw; w granicach zaskarżenia bierze
jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kognicja Sądu
Najwyższego nie obejmuje natomiast poszukiwania podstawy kasacyjnej nie
oznaczonej wprost w skardze, gdyż do skarżącego należy wytyczenie kierunku i
przedmiotu kontroli kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej D. R. nie zawarto żadnych zarzutów dotyczących
wysokości jego renty policyjnej. Mimo więc, że wyrok Sądu drugiej instancji został
zaskarżony w całości, brak jakichkolwiek zarzutów dotyczących policyjnej renty oraz
brak jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej kwestii,
spowodował niedopuszczalność analizowania problemu wysokości renty policyjnej,
czego konsekwencją stało się oddalenie skargi kasacyjnej w tej części.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących
emerytury policyjnej oraz do zarzutów dotyczących kwalifikacji części okresu służby
odwołującego się jako służby na rzecz totalitarnego państwa, przypomnieć należy,
że w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono już, że
kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” powinno być oceniane na
podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka (uchwała składu siedmiu sędziów z 16 września 2020 r., III UZP
1/20, OSNP 2021 nr 3, poz. 28). W wyroku z 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22
(OSNP 2023 nr 11, poz. 126), Sąd Najwyższy wyjaśnił dodatkowo, że nie można
zaaprobować stanowiska, że w każdym przypadku kryterium pełnienia służby na
rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej
I USKP 62/24
13
spełnione jest już tylko w przypadku formalnej przynależności do wymienionych w
nim służb. Jednakże, określenie formacji/instytucji (z uwzględnieniem jednostek
wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) ma istotne znaczenie z
uwagi na to, że zakres i przedmiot ich działalności może prima facie potwierdzać, iż
były one bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla
ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku
- funkcjonariusze służący w danej jednostce organizacyjnej, stanowiący jej strukturę,
bez której niemożliwe byłoby wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań.
Wreszcie, w wyroku z 9 stycznia 2024 r., III USKP 102/23 (LEX nr 3652059)
wyrażono pogląd, że nawet brak po stronie ubezpieczonego indywidualnych działań
bezpośrednio zmierzających do naruszania podstawowych praw i wolności
człowieka, samoistnie nie wyklucza kwalifikacji jego służby jako służby na rzecz
państwa totalitarnego.
Skoro art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej łączy służbę na rzecz
totalitarnego państwa z samym podjęciem służby w instytucjach i formacjach w tym
przepisie wymienionych, to istnieje domniemanie faktyczne (wynikające z informacji
o przebiegu służby potwierdzającej służbę w tych jednostkach), że służba w nich była
służbą na rzecz totalitarnego państwa. Domniemanie to może być obalone w
procesie cywilnym. Nie jest jednak tak, że to na organie rentowym ciąży obowiązek
udowodnienia (art. 6 KC w związku z art. 232 zdanie pierwsze k.p.c.), że dany
funkcjonariusz uczestniczył w łamaniu praw człowieka i obywatela. W sytuacji, gdy
potwierdzona zostaje służba w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b
ustawy zaopatrzeniowej, to ciężar dowodu przechodzi na ubezpieczonego. Tak też
przyjął Sąd Najwyższy w uchwale III UZP 1/20, w której stwierdzono, że w razie
stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd będzie zobowiązany do
rekonstrukcji przebiegu służby w konkretnym przypadku (tak też Sąd Najwyższy w
wyroku z 30 listopada 2023 r., III USKP 65/23, OSNP 2024 nr 6, poz. 67).
Odnosząc powyższe zapatrywania do okoliczności faktycznych niniejszej
sprawy oraz stanowiska Sądu drugiej instancji, Sąd Najwyższy stwierdził, że nie jest
przekonujący w pełni zarzut naruszenia art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez
zaakcentowanie jedynie, że w każdym demokratycznym państwie jest prowadzona
działalność analogiczna do tej prowadzonej przez odwołującego się oraz sam
I USKP 62/24
14
odwołujący się nie naruszył praw i wolności innych ludzi. W ustaleniach sądu
wskazano jednoznacznie, że charakter pracy ubezpieczonego implikował działania
skorelowane z charakterem państwa totalitarnego.
Relewantne znaczenie może mieć natomiast ustalenie zaskarżonego wyroku,
iż odwołujący pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w
art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów
(Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.) jedynie w okresie od 4 listopada 1983 r. do
28 lutego 1990 r., natomiast później przeszedł pozytywną weryfikację i po
transformacji wolnościowej pełnił służbę w Policji do 1998 r.
Na skutek uwzględnienia okresu służby od 4 listopada 1983 r. do 28 lutego
1990 r. Dyrektor ZER znacznie obniżył wnioskodawcy świadczenie odwołującego się
od znacznie wyższej podstawy wymiaru.
W tym kontekście, przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi
kasacyjnej odwołującego się dotyczących wysokości świadczenia emerytalnego,
Sąd Najwyższy wypracował już linię orzeczniczą, zgodnie z którą art. 15c ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej są sprzeczne z licznymi postanowieniami Konstytucji RP;
sądy powszechne są w konsekwencji zobowiązane do niezastosowania tych
przepisów, zaś oparcie się na nich przez Sąd drugiej instancji prowadzi do
uwzględnienia skargi kasacyjnej odwołującego się funkcjonariusza policji (zamiast
wielu zob. wyrok Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2024 r., III USKP 72/23, LEX nr
3722751, i powołane tam orzecznictwo oraz argumentację). Wspomniana linia
orzecznicza została zapoczątkowana wyrokiem z 16 marca 2022 r., II USKP 120/22
(OSNP 2023 nr 9, poz. 104), w którym wyjaśniono, że prawodawca wprowadził do
ustawy zaopatrzeniowej dwa mechanizmy korygujące wysokość emerytur
funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Pierwszy z nich
„zeruje” kwalifikowane lata służby, drugi zaś obniża wysokość świadczenia do
przeciętnej emerytury przysługującej w powszechnym systemie ubezpieczenia.
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych mechanizmów Sąd Najwyższy
przyjął, że „wyzerowanie lat służby” (art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej)
jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do funkcjonariuszy, których lata służby
przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Rozwiązanie to nie
I USKP 62/24
15
pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. „Wyzerowania” lat służby na
rzecz totalitarnego państwa sprawia, że każdy jej rok traktowany jest jako
nieistniejący, co w konsekwencji powoduje, że im dłuższa była taka służba w trakcie
kariery zawodowej odwołującego się funkcjonariusza, tym bardziej wysokość
świadczenia - należnego mu po nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej - zbliża się do
wysokości najniższej emerytury gwarantowanej przez art. 18 ust. 2 ustawy
zaopatrzeniowej. „Wyzerowanie lat służby” godzi w funkcjonariuszy, których lata
służby przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Dotkliwość tego
rozwiązania jest proporcjonalna i w niewielkim stopniu dotyka osób, które tylko kilka
lat służyły w PRL. W rezultacie, rozwiązanie to nadaje się do osiągniecia celu
zakładanego przez ustawodawcę: skutecznie obniża emerytury „osób służących na
rzecz totalitarnego państwa”. Sąd Najwyższy uwzględnił również, że analogiczne do
art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej rozwiązanie (obniżające przelicznik
służby z 2,6 do 0,7 podstawy wymiaru) zostało już wcześniej wprowadzone do
ustawy zaopatrzeniowej (art. 15b) a Trybunał Konstytucyjny uznał je za zgodne z
Konstytucją RP (zob. wyrok z 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 nr 2, poz. 15
oraz z 11 stycznia 2012 r., K 36/09, OTK-A 2012 nr 1, poz. 3). Z tego względu, według
Sądu Najwyższego, krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie
prowadzi do uznania jego niezgodności z Konstytucją RP, gdyż nie ma możliwości
jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu jako pozostającego w opozycji do
wzorców wynikających z Konstytucji RP, zwłaszcza jej art. 2.
Natomiast w odniesieniu do drugiego z wymienionych mechanizmów Sąd
Najwyższy uznał, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej obniża wysokość
świadczeń tych funkcjonariuszy, którzy od 1990 r. służyli wolnej Polsce. W tej sytuacji
zastosowanie w stosunku do takich funkcjonariuszy art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej i obniżenie świadczenia należnego funkcjonariuszowi do pułapu
przeciętnej emerytury, gdy wysokość „ponad” ten wskaźnik została wypracowana po
1990 r.: a) w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP; b) godzi
w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP; c) narusza prawo do zabezpieczenia
społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP;
d) narusza art. 2 Konstytucji RP. Przemawia to za odmową zastosowania art. 15c
ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 2023 r.,
I USKP 62/24
16
I USKP 63/22, OSNP 2024 nr 1, poz. 9 oraz z 24 maja 2023 r., II USKP 40/23,
LEX nr 3568174). Akceptując odmowę zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej jako wyrażającego normę sprzeczną z Konstytucją RP, w
szczególności przyjmującą sankcję o charakterze nieproporcjonalnym, należy
również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, emerytura policyjna
przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia
posiada 15 lat służby w Policji, wliczając w to okresy równorzędne, wymienione w
art. 13 tej ustawy. Oznacza to, że podstawowego przywileju emerytalnego
polegającego na możliwości przejścia na emeryturę po 15 latach służby ze
świadczeniem wynoszącym co najmniej 40% podstawy jego wymiaru skarżący nie
nabył z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, lecz z tytułu służby pełnionej w
demokratycznym państwie prawa. Niewątpliwie za przywilej należy uznać regulację
polegającą na tym, że emerytura funkcjonariusza wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru
za każdy dalszy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy). Celem nowelizacji z 2016 r. było zniesienie tego przywileju i
przyjęcie za okresy służby na rzecz totalitarnego państwa 0% podstawy wymiaru, co
jest zgodne z celem ustawy wyrażającym się w pozbawieniu przywilejów nabytych z
tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Tym samym mechanizm określony w
art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w istocie niweczy uprawnienie funkcjonariusza
do obliczenia wysokości emerytury według wskaźnika podstawy wymiaru 1,3% lub
2,6% za okresy niebędące służbą na rzecz totalitarnego państwa.
W przedstawionym aspekcie należy przypomnieć, że wnioskodawca przez
9 lat pełnił służbę w Policji już po transformacji ustrojowej.
Oznacza to, że zaskarżony wyrok naruszył art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej przez jego zastosowanie mimo oczywistej sprzeczności tego
przepisu z powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP.
Sąd Apelacyjny nie dostrzegł, w jaki sposób działa art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej w odniesieniu do funkcjonariuszy takich jak odwołujący się w
niniejszej sprawie oraz nie uwzględnił, że zastosowanie tego przepisu nie ma
żadnego oparcia w celach ustawy, przy jednoczesnym oparciu uzasadnienia
zaskarżonego wyroku na argumentacji aksjologicznej (zasadność pozbawienia
I USKP 62/24
17
funkcjonariuszy służb PRL przywilejów emerytalnych nabytych z tytułu niemoralnej
służby).
Odnosząc się z kolei do sugerowanego skierowania pytania prejudycjalnego
do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kontekście ewentualnego
naruszenia prawa Unii Europejskiej, Sąd Najwyższy uznał je za pozbawione
właściwej argumentacji prawnej, ponieważ sprawa o wysokość emerytury z systemu
zaopatrzeniowego policyjnego nie jest objęta jako taka i co do zasady zakresem
normowania prawa unijnego. W sprawie takiej nie stosuje się również przepisów
prawa polskiego, które wykonywałyby prawo unijne.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) nie został
uzasadniony; na marginesie więc tylko można wskazać, że nie można uznać, że
wnioskodawca został pozbawiony prawa do rozpoznania jego sprawy przez
niezależny sąd. Ewentualny zarzut podwójnego ukarania wnioskodawcy przez
dwukrotne obniżenie jego świadczeń emerytalnych, stało się przedmiotem analizy w
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2024 r., I USKP 58/24 (OSNP 2025
nr 3, poz. 32), w którym słusznie skonkludowano, iż w świetle przedstawionego
orzecznictwa ETPCZ nie ma podstaw do uznania, że obniżenie (zarówno pierwotne,
jak i ponowne) świadczenia emerytalnego – obecnie na podstawie art. 15c ust. 1
pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - stanowi sankcję o charakterze karnym. Po pierwsze
obniżanie świadczeń emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, nawet jeśli stanowi w
istocie „instrument prowadzenia polityki represyjnej”, to jednak nie może być uznane
za „sankcję karną w ujęciu materialnym” a w konsekwencji nie mieści się w pojęciu
„ukarania” w jego rozumieniu przyjętym w orzecznictwie ETPCz. Po drugie,
aktywność ustawodawcy i organu rentowego - realizującego jedynie postanowienia
ustawy zaopatrzeniowej nie może być oceniana przez pryzmat zasad odnoszących
się do procedury karnej. W konsekwencji zasada ne bis in idem z art. 4 Protokołu
nr 7 do EKPCz nie znajduje zastosowania do oceny dopuszczalności ponownego
obniżenia wysokości świadczeń funkcjonariuszy pełniących „służbę na rzecz
totalitarnego państwa”. Skarga kasacyjna w przedstawionym zakresie nie była więc
uzasadniona.
I USKP 62/24
18
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na podstawie
art. 39815 § 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na
podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak
w sentencji wyroku.
[r.g.]
