I SAB/Wa 373/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpatrzenia sprawy o uchylenie decyzji 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do wydania aktu w sprawie z wniosku M. J. z dnia 7 lipca 2021 r. o uchylenie decyzji z dnia 7 października 1986 r. nr GKM-8141/4/86 - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego M. J.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydent Miasta P. w przedmiocie rozpoznania sprawy z wniosku z 7 lipca 2021 r. o uchylenie, w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji z 7 października 1986 r. nr [...] o przejęciu nieruchomości w zarząd państwowy. Zarzucił Prezydentowi Miasta P. naruszenie interesu skarżącego poprzez zaniechanie wydania decyzji, od której przysługują skarżącemu jako stronie określone prawem środki ochrony. Wobec tego, że organ zaniechał wydania decyzji skarżący nie miał możliwości podjęcia jakichkolwiek dalszych czynności i w związku z tym wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuszcza się rażącej bezczynności; 2) orzeczenie o nieważności decyzji z 7 października 1986 r. o przejęciu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w Kw nr [...] lub alternatywnie zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni rozstrzygnięcia w sprawie decyzji o nieważności decyzji z 7 października 1986 r. o przejęciu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w Kw nr [...]; 2) nałożenie na organ grzywy, ze względu na uporczywą bezczynność lub alternatywnie o przyznanie skarżącemu od organu pozostającego w bezczynności określonej sumy pieniężnej w wysokości określonej przepisami prawa. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący wszczął sprawę administracyjną, w trybie art. 154 kpa, której przedmiotem jest unieważnienie decyzji z 7 października 1986 r. o przejęciu nieruchomości w zarząd państwowy. Organ dopuścił się w sprawie bezczynności stwierdzonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 listopada 2021 r. nr KOA/4301/Lo/21. W Postanowieniu SKO wyznaczyło organowi termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie na 20 grudnia 2021 r. Dopiero po otrzymaniu postanowienia SKO i stwierdzeniu bezczynności organ złożył do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Spraw Rodzinnych i Nieletnich 14 grudnia 2021 r. wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Organ pominął w postępowaniu skarżącego uniemożliwiając mu w ten sposób jakikolwiek udział i możliwość otrzymania informacji w sprawie. W ślad za złożonym wnioskiem o ustanowienie kuratora organ wydal 17 grudnia 2021 r. postanowienie nr [...] zawieszające wszczęte postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego czyli ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Wobec braku jakichkolwiek informacji odnośnie sprawy skarżący zwrócił się 16 sierpnia 2022 r. do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich o uznanie go za uczestnika postępowania oraz o rozpatrzenie wniosku organu w przyspieszonym terminie. 7 września 2022 r. skarżący otrzymał odpowiedź z Sądu Rejonowego w P., że sprawa została prawomocnie zakończona. Ze względu na brak jakiejkolwiek informacji ze strony organu skarżący zwrócił się do organu z kolejnym ponagleniem o udzielenie informacji i podjętych przez organ krokach związanych z podjęciem zawieszonego postępowania oraz z prośbą o przekazanie wszelkich informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy, zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 9 kpa. Podał, że organ nie odpowiedział na pismo skarżącego stąd konieczność wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na dalszą bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wskazał, że w niniejszej sprawie toczy się przed SKO w Warszawie postępowanie z wniosku M. J. o uchylenie, w trybie art.154 kpa, decyzji z 7 października 1986 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Urzędu Miejskiego A. W. - Inspektora Miejskiego o przejęciu w zarząd państwowy budynku położonego w P. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 40 kpa rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinny otrzymać wszystkie strony postępowania. Nieruchomość położona w P. przy ul. [...] w chwili wydania wyżej wymienionej decyzji stanowiła współwłasność Z. i A. P. oraz J. J. i J. J. Zgodnie z wypisem z KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości następcami prawnymi pierwotnych wyżej wymienionych współwłaścicieli są M. J. i B. J. natomiast wg postępowania wyjaśniającego następczynią P. jes J. S. nieznana z miejsca pobytu. Decyzją Prezydenta Miasta P. z 16 stycznia 2007 r. J. S. została wymeldowana z lokalu nr [...] przy ul. [...] z pobytu stałego. Wobec tego, że nie można było doręczyć jej decyzji o wymeldowaniu Sąd Rejonowy w P. wyznaczył kuratora reprezentującego jej interesy. Z uwagi na konieczność doręczenia rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie wszystkim stronom zaszła konieczność wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu J. S. z domu P. Jest to zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie warunkuje prawidłowe doręczenie decyzji wydanej w trybie art. 154 kpa. Pominięcie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym skutkuje wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 § 4 kpa. Zaistniała zatem konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które poprzedza rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie art. 154 kpa. Mając to na uwadze zaszła konieczność zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż istnieje pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym bezpośredni związek rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd. W trakcie zawieszonego postępowania ustalono miejsce pobytu J. S. Prezydent Miasta P. zwrócił się do niej z zapytaniem, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po jej rodzicach (P. - współwłaścicielach nieruchomości). Uzyskano negatywną odpowiedź. Jednocześnie organ powziął informację, że matka J. S. A. P. wyszła powtórnie za mąż za M. U. Poszerzony został zatem krąg ustawowych spadkobierców po A. P. M U zmarł [...] lutego 2005 r. pozostawiając testament, z którego wynika, że powołuje do spadku swoją drugą żonę W. P. oraz A. S. Organ dwukrotnie zwracał się do J. S. z zapytaniem o przeprowadzone postępowanie spadkowe po M. U. 24 października 2022 r. A. S. udzielił informacji, że nie przeprowadził postępowania spadkowego i jednoczenie nie wyraża zgody na zwrot nieruchomości. Skoro do chwili obecnej nie został ustalony pełny krąg spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] objętych decyzją o zarządzie, uchylenia której domaga się skarżący, istnieje nadal konieczność zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ustalenie prawidłowego kręgu spadkobierców jest zagadnieniem wstępnym mającym bezpośredni związek, rozumianym jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, od jego uprzedniego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa organ podejmie postępowanie z urzędu po ustąpieniu wyżej wskazanej przyczyny jego zawieszenia.

W piśmie z 26 stycznia 2023 r. M. J. podniósł, że sprawa o unieważnienie decyzji, wbrew informacji zawartej w piśmie, nie toczy się przed SKO, a przed Prezydentem Miasta P. jako organem administracji, który jest właściwy w sprawie. Prawdą jest, że decyzja administracyjna powinna zostać, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 40 kpa, doręczona wszystkim stronom postępowania, którymi byli na dzień jej wydania Z. i J. P. oraz J. J. i J. J., jako osoby wpisane do Kw nr [...], a które to strony zgodnie z rozdzielnikiem oznaczonym w decyzji, nie był jej adresatami. Prawdą jest, że po stwierdzeniu przez SKO 15 listopada 2021 r. bezczynności Organ podjął 14 grudnia 2021 r. działania w przedmiotowej sprawie i wystąpił do Sądu Rejonowego w P. o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej J. S., tj. jedynej wówczas ustalonej następczyni prawnej Z. i A. P., która to sprawa została prawomocnie zakończona, zgodnie z informacją uzyskaną przez skarżącego 7 września 2022 r. (pismo w aktach sprawy). Na czas postępowania sądowego organ, na mocy art. 97 §1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie. O prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie ustanowienia kuratora organ nie poinformował skarżącego, czym naruszył zasadę informowania stron postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 kpa. Po prawomocnym rozstrzygnięciu w sprawie ustanowienia kuratora organ nie odwiesił postępowania i nie podjął kolejnych kroków w sprawie, czym naruszył art. 97 § 2 kpa. Po powzięciu wiadomości o istnieniu innych potencjalnych spadkobierców organ naruszył art. 99 kpa nie zawieszając ponownie postępowania i nie występując do właściwego sądu o rozstrzygnięcie kolejnego zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kręgu spadkobierców lub o wyznaczenie kuratora spadku na mocy art. 30 § 5 kpa, do czego organ jest upoważniony na mocy art. 100 § 1 kpa. Prezydent Miasta P. ponadto nie poinformował skarżącego o ustaleniu w czasie zawieszenia postępowania miejsca pobytu J. S. czym naruszył zasadę informowania stron postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 kpa. Dodatkowo Prezydent Miasta P. nie powiadomił skarżącego o istotnych okolicznościach faktycznych w sprawie, tj. o poszerzeniu potencjalnego kręgu ustawowych spadkobierców po A. P. czym naruszył zasadę informowania stron postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 kpa. Organ działając wbrew zasadom i postanowieniem kpa pozostawia sprawę bez rozstrzygnięcia i nie dąży do jej załatwienia pozbawiając skarżącego możliwości obrony swoich praw. Brak jakiejkolwiek decyzji, pozostawienie sprawy w zawieszeniu, niepodejmowanie kolejnych kroków odnośnie unieważnienia decyzji nr [...], mieszanie stosunków cywilnych ze sprawa administracyjną, co uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z ochrony prawnej przysługujące] mu na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dla sprawy nie ma znaczenia "zgoda" J. S. na wydanie nieruchomości przywołana w piśmie Prezydenta Miasta P. z 28 października 2022 r., jako że sprawa dotyczy decyzji administracyjnej, a nie wydania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte w skardze na bezczynność organu. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że zakwalifikował niniejszą skargę jako skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie niepodjęcia, zawieszonego z urzędu postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. nr [...], postępowania w sprawie o uchylenie, w trybie art. 154 kpa, decyzji z 7 października 1986 r. nr [...].

Sąd zwraca uwagę, że niniejsza skarga na bezczynność została złożona w momencie przerwania biegu postępowania na mocy postanowienia o jego zawieszeniu, które doręczono M. J. 21 grudnia 2021 r. Zawieszenie postępowania skutkuje tym, że termin do załatwienia sprawy administracyjnej nie biegnie, co wynika z art. 103 kpa. M. J. nie kwestionował zaś konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność ustanowienia sądownie kuratora dla osoby nieobecnej – J. S. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Zdaniem Sądu rację ma M. J., że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. pozostaje w bezczynności, skoro nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.

Z akt sprawy wynika, że organ 19 maja 2022 r. otrzymał z Sądu Rejonowego w P. informację, że J. S. z domu P. posiada zameldowanie w Szwecji pod adresem: [...].

Prezydent Miasta P., po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, pismem z 21 grudnia 2021 r. zwrócił się do A. S. o udzielenie informacji na temat przeprowadzenia postępowania spadkowego po M. U. i udzielenia informacji odnośnie spadkobierców tej osoby. Następnie pismem z 5 lipca 2022 r. organ zwrócił się do J. S. na podany adres zagraniczny o podanie daty i miejsca zgonu rodziców oraz dane adresowe rodzeństwa. Organ pismem z 5 lipca 2022 r. zwrócił się także ponownie do A. S. o udzielenie informacji na temat przeprowadzenia postępowania spadkowego po M. U. i udzielenia informacji odnośnie spadkobierców tej osoby. Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 27 lipca 2022 r. sygn. akt . umorzył postępowanie o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej J. S. Postanowienie to stało się prawomocne, co wynika z pisma Sądu Rejonowego w P. z 7 września 2022 r. skierowanego do M. J. J. S. odpowiedziała organowi pismem z 25 lipca 2022 r., które organ otrzymał 29 lipca 2022 r. natomiast A. S. odpowiedział organowi pismem z 8 października 2022 r., które organ otrzymał 21 października 2022 r.

Jednak po złożeniu przez M. J. w piśmie z 12 września 2022 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i kontynuowanie rozpoznania sprawy, a także o zaprzestanie pozostawania w zwłoce z załatwieniem sprawy sprzecznym z zasadami współżycia społecznego i słusznym interesem obywatela (art. 7 kpa), pod rygorem złożenia skargi do WSA na bezczynność organu (ponaglenie), Prezydent Miasta P. mimo, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania wskazana w postanowieniu z 17 grudnia 2021 r. (organ otrzymał 19 maja 2022 r. z Sądu Rejonowego w P. informację na temat miejsca pobytu J. S.), to nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 2 kpa, ani też nie odpowiedział w inny sposób na wniosek M. J. z 12 września 2022 r.

Trzeba także wskazać, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie przekroczony.

Sąd uznał jednak, że niespełna siedmiomiesięczna bezczynność organu w podejmowaniu działań w niniejszej sprawie, licząc od dnia otrzymania przez organ od J. S. pisma (co świadczyło o tym, że adres zagraniczny jest prawidłowy) do dnia orzekania przez Sąd, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zwraca uwagę, że podjęcie przez Prezydenta Miasta P. postępowania w sprawie o uchylenie, w trybie art. 154 kpa, decyzji z 7 października 1986 r. nr [...] i tak nie spowodowałoby wydania w sprawie decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że zachodzi konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, które należałoby zawiadomić o toczącym się postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 61 § 4 kpa.

Według twierdzeń organu i oświadczenia J. S., współwłaściciele nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] – Z. P. i A. U. (poprzednie nazwisko P.)) nie żyją. Nie żyje również M. U. mąż A. U., co wynika z pism Prezydenta Miasta P. z 21 grudnia 2021 r. i 5 lipca 2022 r. i oświadczenia A. i Z. S. z 8 października 2022 r.

Brak jest natomiast postanowień sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. P. i A. U. ewentualnie także po M. U. (gdyby się okazało, że dziedziczył on po swojej żonie).

Mimo podejmowanych przez Prezydenta Miasta P. działań J. S. i A. S. oświadczyli na wezwanie organu, że nie występowali do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych wyżej osobach. Z akt sprawy nie wynika, aby M. J. tego typu sprawy sądowe zainicjował.

Trzeba wskazać, że Prezydent Miasta P. jako organ administracji publicznej nie ma "własnego" interesu prawnego, aby zainicjować sprawy sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po Z. P. i A. U. ewentualnie także po M. U. (gdyby się okazało, że dziedziczył on po swojej żonie).

Takie postępowania sądowe mogą zainicjować strony niniejszego postępowania administracyjnego, w tym ujawniony w Kw nr [...] M. J. jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w P.

Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego, jak to wynika z art. 506 i art. 510 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracji publicznej nie spełnia tych wymogów, wobec czego nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 1 czerwca 2000 r. sygn. akt IV CKN 470/00; wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16).

Skoro zatem w niniejszej sprawie występują podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu prawomocnego ustalenia przez sąd spadku spadkobierców po Z. P. i A. U. ewentualnie także po M. U. (gdyby się okazało, że dziedziczył on po swojej żonie), a zainicjowanie sprawy sądowej nie zależy od Prezydenta Miasta P., ale od potencjalnych spadkobierców tych osób lub innych osób zainteresowanych, to nie można było przyjąć, że bezczynność miała charakter kwalifikowany (rażący).

Z opisanych wyżej powodów Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Prezydenta Miasta P. sankcji finansowych w postaci grzywny i sumy pieniężnej, jak tego domagał się skarżący w skardze.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że bezczynność organu ma charakter uporczywy. Wobec konieczności sądownego ustalenia na wniosek potencjalnych spadkobierców lub innych osób zainteresowanych (np. M. J.) spadkobierców po Z. P. i A. U. ewentualnie także po M. U. (gdyby się okazało, że dziedziczył on po swojej żonie) niniejsza sprawa administracyjna nie może przyjść, z przyczyn niezależnych od Prezydenta Miasta P., do fazy orzekania, co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ponieważ wpierw trzeba ustalić wszystkie strony postępowania administracyjnego.

Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta Miasta P. do wydania aktu w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł w pkt 1 i 2 wyroku oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 tej ustawy orzekł w pkt 3 wyroku - w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy w pkt 4 wyroku.