I SAB/Wa 203/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 7 kwietnia 2022 r. (data prezentaty) P. G. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położoną w Warszawie przy ul. [...] [...], ozn. hip. nr [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Pismem z 18 lipca 2018 r. (data prezentaty) P. G., następca prawny S. S. (przeddekretowego właściciela nieruchomości), wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...][...], ozn. hip. nr [...].

Następnie pismem z 11 listopada 2018 r. (data prezentaty) - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - złożył ponaglenie do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 3 lipca 2019 r., nr 509/2019, uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odpis postanowienia wraz z aktami sprawy wpłynął do Prezydenta 5 lipca 2019 r. Zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Wojewodę Mazowieckiego, upłynął z dniem 5 listopada 2019 r.

Prowadząc postępowanie dowodowe Prezydent m. st. Warszawy podejmował czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie.

W tym celu pismem z 26 lipca 2019 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie brakujących postanowień spadkowych, jednocześnie zawiadamiając go o przewidywanym terminie zakończenia sprawy na dzień 30 listopada 2019 r.

Zaś pismem z 30 lipca 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego o przesłanie materiałów inwentaryzacyjnych oraz fragmentu planu z 11 sierpnia 1931 r. wraz z opisem - dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Dokumenty te zostały przysłane przez Archiwum Państwowe pismem z 24 października 2019 r.

Następnie Prezydent zwrócił się do pełnomocnika skarżącego:

- pismem z 19 sierpnia 2019 r. o nadesłanie prawomocnych, oryginalnych postanowień spadkowych,

- pismem z 10 grudnia 2019 z zawiadomieniem go o planowanym terminie zakończenia postępowania do 31 marca 2020 r.,

- pismem z 31 marca 2020 r. o nadesłanie prawomocnego, oryginalnego postanowienia spadkowego po M. G. oraz pełnomocnictwa udzielonego I. G., z jednoczesnym zawiadomieniem go o planowanym terminie zakończenia postępowania do 30 czerwca 2020 r.,

- pismem z 31 lipca 2020 z zawiadomieniem go o planowanym terminie zakończenia postępowania do 31 października 2020 r.,

- pismem z 13 maja 2022 r. o:

a) dostarczenie niezbędnych dokumentów do wydania przedmiotowej decyzji, tj. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Śródmieścia I Wydział Cywilny z 7 września 2021r. (sygn. akt [....]), stwierdzającego nabycie spadku po I. G. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy III Wydział Cywilny z 23 sierpnia 1994r. (sygn. akt [...]), stwierdzającego nabycie spadku po M. G. z domu C., gdyż w aktach sprawy znajdują się ww. postanowienia Sądu Rejonowego bez informacji, czy są one prawomocne,

b) wskazanie adresów korespondencyjnych następców prawnych, którzy nie udzielili w niniejszej sprawie pełnomocnictw, celem zapewniania im udziału w postępowaniu,

c) wykazanie interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu I. P., H. P. i Z.I. P..

W dniu 4 stycznia 2021 r. Prezydentowi m. st. Warszawy zostało doręczone opracowanie geodezyjne wraz z rozliczeniem przedmiotowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [....][....], ozn. hip. nr [...].

Pismem z 7 kwietnia 2022 r. (data prezentaty) P. G. - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - złożył kolejne ponaglenie do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Równocześnie pismem z tej samej daty - 7 kwietnia 2022 r. (data prezentaty) - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położoną w Warszawie przy ul. [...][...] , ozn. hip. nr [...].

Organowi zarzucił naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. - stwierdzając, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jej rzetelnego rozstrzygnięcia, a ponadto czynności Prezydenta mają charakter pozorny i zmierzających jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. Dodał, że organ posiada pełną dokumentację w sprawie, zebraną w ciągu kilkunastu lat trwania postępowania dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego (do czego nie doszło). Mimo to od momentu złożenia wniosku nie podjął on żadnych czynności w sprawie, poza pozorowanymi czynnościami jak wnoszenie o przekazanie postanowień o nabyciu spadku (dostępnych już w aktach) - co zostało wykonane.

W związku z tym wniósł o stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że obecnie postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji, w szczególności dotyczących następstwa prawnego po dawnych właścicielach.

Do dnia 22 lipca 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa

w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, złożył ponaglenie w trybie art. 37§ 1 k.p.a. do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw.

Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zatem z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku z 18 lipca 2018 r. (data prezentaty) o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...][....], ozn. hip. nr [...].

W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu tego wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony.

Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych,

a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania

w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa".

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując akta sprawy Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwszą czynność organ podjął dopiero 26 lipca 2019 r. - a zatem po upływie roku od złożenia wniosku. Również potem podejmował on czynności w odstępach kilku miesięcy, a ostatnią czynnością - przed wniesieniem skargi do Sądu w dniu 7 kwietnia 2022 r. - było pismo z 31 lipca 2020 z zawiadomieniem o planowanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 października 2020 r.

W ocenie Sądu, taki sposób działania organu stoi w rażącej sprzeczności

z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie

i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak i przepisami procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.).

Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja,

w której postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania prowadzone jest przez organ administracji przez cztery lata i nadal nie jest ostatecznie zakończone. Zdaniem Sądu, okres ten jest wystarczający, aby zakończyć nawet niezwykle skomplikowaną sprawę.

Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku będzie adekwatny i realny.

Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.