I SAB/Wa 158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić M. N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

M. N., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z 2 marca 2022 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] ozn. Nr hip. [...] lit. [...] i [...] lit. [...], w części dotychczas nierozpoznanej w szczególności w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

Ministrowi Rozwoju i Technologii skarżący zarzucił naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wniósł o wyznaczenie Ministrowi Rozwoju i Technologii maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wywodził, że orzeczeniem z 15 kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] ozn. Nr hip [...] lit. [...] i [...] lit [...].

Pismem z 13 września 2021 r. skarżący złożył pismo w toku postępowania zawierające stanowisko pełnomocnika strony oraz wniosek o prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

W piśmie z 11 października 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii poinformował, że objęte wnioskiem A. W., M. W., A. W., E. W. i J. B. postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1952 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca).

Skargą z 14 września 2021 r. M. N. zaskarżył bezczynność i przewlekłość postępowania w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ww. orzeczenia PRN. Sprawa jest prowadzona przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie za sygn. I SAB/Wa 386/21.

Skargą z dnia 16 listopada 2021 r. M. N. zaskarżył decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r., bądź względnie inną czynność z zakresu administracji publicznej w tym czynność materialno-techniczną z 11 października 2021 r., zarzucając jej naruszenie uprawnień M. N. poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności Ministra Rozwoju i Technologii drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1952 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jak również brak rozpoznania, czy też wydzielenia do odrębnego rozpoznania wniosku z 13 września 2021 r., o stwierdzenie wydania orzeczenia PRN z 1952 r. z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Sprawa jest prowadzona przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie za sygn. I SA/Wa 3080/21.

Pismem z 21 stycznia 2022 r. M. N. złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku M. N. z 13 września 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia PRN z 1952 r. z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, w przepisach ustawy zmieniającej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w warunkach określonych na podstawie art. 2 ust. 2, należy upatrywać podstawy do uznania postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. jako odrębnego postępowania od postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności decyzji administracyjnej w warunkach wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Jak zauważono, stan prawny zaistniały na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w wypadkach przewidzianych w art. 2 ust. 2 jest zbliżony do stanu prawnego wywołanego art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1912) zgodnie z którym, do postępowań o wzruszenie decyzji ostatecznych nie stosuje się m.in. art. 156 k.p.a. jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozstrzygnięcia zawarte w tym wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowią postulaty interpretacyjne w jakim kierunku należy wykładać przez pryzmat wymogów określonych w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, normę art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. dotyczącą umarzania postępowań administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej decyzji, wszczętych po zakreślonym przez ustawodawcę 30-letnim terminie.

Z powyższych postulatów interpretacyjnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., SK 21/17 wynika, że na skutek umorzenia postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), również w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. (jako postępowania niesamoistnego), dochodzi do zamknięcia stronie możliwości uzyskania prejudykatu, a zatem również możliwości do merytorycznego rozpoznania przez sąd powszechny sprawy o odszkodowanie, w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jak zaznaczył pełnomocnik skarżącego, norma wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, jest tożsama treściowo z tą wywiedzioną przez sądy administracyjne oraz przez Trybunał Konstytucyjny z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim sprowadza się do uznania, że brak jest możliwości uzyskania przez stronę decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanego orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa, jeżeli podanie wszczynające postępowanie administracyjne ukierunkowane na jej uzyskanie zostało złożone po upływie określonego przez ustawodawcę terminu.

Reasumując, przedstawiona wyżej wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a., prowadzi do realizacji art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy te należy bowiem interpretować w związku z przywołanymi wyżej artykułami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w taki sposób, że po dacie wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej k.p.a. (tj. od 16 września 2021 r.) nakazują one jedynie prowadzić przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania orzeczenia PRN z 1952 r. z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. Jedynie taka wykładnia pozwoli bowiem urzeczywistnić konstytucyjne prawa do sądu oraz do wynagrodzenia szkody; nie spowoduje zamknięcia możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją ostateczną, bez którego wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej.

W związku z odrębnością postępowania w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. organ na dzień wnoszenia ponaglenia nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, jak również nie poinformował o żadnej dokonanej czynności mającej na celu zebranie materiału dowodowego w sprawie, czy też nie zawiadomił stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie rozpoznania wniosku z 13 września 2021 r,. o stwierdzenie wydania orzeczenia PRN z 1952 r. z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn – w ocenie skarżącego – Minister pozostaje w stanie przewlekłości i bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 13 września 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z 22 stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku A. W., M. W., A. W., E. W. i J. B., który wpłynął do organu w 7 sierpnia 2012 r., stwierdzono, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. Al. [...], ozn. nr hip.[...] lit. [...] i [...] lit. [...] w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład dz. ew. nr [...], [...], i [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, oraz stwierdził jego nieważność w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 13 stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 313/16 uchylił decyzje z 22 stycznia 2015 r. i 13 stycznia 2016 r. w części stwierdzającej wydanie w/w orzeczenia z 15 kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2655/16 oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku.

W dniu 10 września 2021 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego z 9 września 2021 r. na bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu. Pismem z 14 września 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 386/21 został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto w dniu 13 września 2021 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęło pismo w toku postępowania M. N., reprezentowanego przez radcę prawnego, zawierające żądanie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, a także stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa. Jak zaznaczył Minister, z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym pełnomocnik skarżącego został poinformowany pismem z 11 października 2021 r.

W dniu 19 listopada 2021 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęła skarga M. N. na decyzję względnie inną czynność z zakresu administracji publicznej, w tym czynność materialno-techniczną, przy czym, jak wynika z treści skargi, odnosi się ona do ww. pisma z dnia 11 października 2021 r. Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 3021/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. N. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa.

W dniu 21 stycznia 2022 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęło ponaglenie M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozpoznaniu wniosku z 13 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania w/w orzeczenia z dnia 15 kwietnia 1952 r. z naruszeniem prawa pomimo, iż postępowanie to zostało zakończone.

Następnie w dniu 2 marca 2022 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęła kolejna skarga M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż poprzednio złożona skarga na bezczynność nie została jeszcze prawomocnie rozpoznana przez Sąd, a sprawa została zakończona.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. zostało zgodnie z ww. przepisami nowelizującymi zakończone wobec jego umorzenia z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Złożony przez stronę wniosek w piśmie z 13 września 2021 r. stanowi wniosek w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Brak jest bowiem odrębnego trybu postępowań o wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wskazany w art. 158 § 2 k.p.a. sposób rozstrzygnięcia wynika jedynie ze szczególnych okoliczności w ramach postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i nie jest traktowany rozłącznie. Mając na uwadze powyższe – w ocenie Ministra - za nieuzasadnioną należy uznać skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie zakończonego w dniu 16 września 2021 r. postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Tym bardziej, gdy do chwili obecnej nie została rozpoznana prawomocnie przez sąd administracyjny skarga M. N. z 14 września 2021 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu, nieuzasadnione pozostaje również żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu, nie powinny skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega odrzuceniu.

W myśl art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Istnienie stanu sprawy w toku (lis pendens) bądź powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) ma miejsce w sytuacji, w której zachodzi tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. O tożsamości podmiotowej mówimy wówczas, gdy adresatem praw lub obowiązków jest ten sam podmiot. Tożsamość przedmiotową wyznacza identyczna treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae) ma miejsce wtedy, gdy skarga zostanie wniesiona na akt lub czynność w sprawie, w której postępowanie jest w toku lub zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Chodzi tu przy tym o sytuację, w której zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania (por. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, 2016). Powyższe opiera się na procesowej zasadzie, że skarga w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami przysługuje tylko raz.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga domaga się stwierdzenia bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii i przewlekłości tego organu w prowadzeniu postępowania z wniosku M. N. zawartego w piśmie z 13 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] ozn. Nr hip [...] lit [...] i [...] lit. [...], w części dotychczas nierozpoznanej, w szczególności w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a.

Sądowi zaś z urzędu wiadomym jest, co skarga również akcentuje, że wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 386/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę ze skargi M. N. na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 kwietnia 1952 r. w opisanej powyżej części. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie sprawa pozostaje w toku.

W ocenie Sądu, zachodzi tożsamość opisanych spraw, co stanowi podstawę odrzucenia skargi złożonej w niniejszej sprawie.

Wypada podkreślić, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 293/17 (CBOSA) - organ nie może wydać, wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. zawiera odesłania wprost do art. 156 k.p.a., i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a., możliwe jest jego zastosowanie. W wyroku zaś z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1481/07, LEX nr 487282, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Podkreślić trzeba, że w piśmie złożonym w dniu 13 września 2021 r. do Ministra Rozwoju i Technologii, zatytułowanym "Pismo w toku postępowania", pełnomocnik M. N. oprócz podtrzymania w całości wcześniej zgłoszonych żądań, powołując się na zmiany legislacyjne wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) wyprowadzał również żądanie stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia prawa następuje jednak – jak wyjaśniono powyżej - w ramach wszczętego postępowania nieważnościowego. Samoistnie zatem wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie wywołuje wyprowadzanego przez skarżącego wszczęcia odrębnego postępowania. W tym zakresie niewystarczające pozostają postulaty interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego zawarte w orzeczeniu dotyczącym konstytucyjności przepisu ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Z uwagi zatem na fakt, że sprawa objęta skargą z 2 marca 2022 r. pozostawała w tym dniu w toku pomiędzy tymi samymi stronami, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 100 złotych Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.