I SAB/Sz 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Burmistrza Wolina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 10 stycznia 2025 r. D. J., zwróciła się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. kto personalnie podjął decyzję o zleceniu podparcia kołkami budynku Urzędu Miejskiego w [...] oraz o dzierżawie tych kołków bez umowy pisemnej czyli "na gębę", na co do dnia dzisiejszego z budżetu gminy zostało wydatkowane:

a) na podparcie kołkami - 54.450 zł,

b) za dzierżawę tych kołków za 2023 r. i 2024 r. – 72.816 zł, co daje łączną kwotę 127.266 zł,

2. ile będzie kosztowała dzierżawa tych kołków w 2025 r. i czy to też będzie zlecenie na "gębę",

3. podanie podstawy prawnej zlecania robót na rzecz Gminy [...] na "gębę",

4. ile sztuk kołków użyto do podparcia stropów budynku Urzędu Miasta w [...].

Wnioskodawczyni zaznaczyła, że w przypadku odmowy udzielenia informacji domaga się wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz [...] pismem z dnia 14 stycznia

2025 r. poinformował stronę, że umowy w zakresie "wykonania zabezpieczenia stropu drewnianego nad parterem w budynku ratusza miejskiego w [...] przy ul. [...]" oraz podparcia stropów zostały zawarte pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez Burmistrza [...] a wykonawcą: Ł. K. prowadzącym działalność gospodarczą pn. Ł. K. Firma Budowlana [...], ul. [...]. Kwota na ten cel nie jest wyodrębniona w budżecie gminy na 2025 r., zawiera się w zadaniu "Modernizacja budynku Ratusza Miejskiego w [...]" w kwocie 280.000 zł. Organ wyjaśnił, że podstawą prawną zlecania robót oraz zawierania umów jest art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Do podparcia stropu użyto 49 sztuk podpór.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi na wniosek z 10 stycznia 2025 r. D. J. skierowała do Burmistrza [...] pismo z 30 stycznia 2025 r. zatytułowane "Wezwanie do zaprzestania naruszania prawa", w którym wskazała, że uważa odpowiedź z dnia 14 stycznia 2025 r. za wymijającą. W jej ocenie udzielono jej odpowiedzi wyłącznie na pytanie dotyczące ilości kołków, którymi podparto stropy budynku Urzędu Miejskiego w [...]. Wobec powyższego strona ponowiła pozostałe pytania w następującym zakresie:

1. kto personalnie podjął decyzję o zleceniu podparcia kołkami budynku Urzędu Miejskiego w [...] oraz o dzierżawie tych kołków bez umowy pisemnej czyli "na gębę",

2. ile będzie kosztowała dzierżawa tych kołków w 2025 r.,

3. podanie podstawy prawnej zlecania robót na rzecz Gminy [...] bez umowy pisemnej czyli na "gębę".

Odpowiadając na powyższy wniosek, Burmistrz [...] pismem z 13 lutego 2025 r. (w piśmie omyłkowo wskazano datę 13 stycznia 2025 r. tj. datę sprzed wniesienia tego wniosku) poinformował stronę, że umowy w zakresie "wykonania zabezpieczenia stropu drewnianego nad parterem w budynku ratusza miejskiego w [...] przy ul. [...]" oraz podparcia stropów zostały zawarte pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez Burmistrza [...] a wykonawcą: Ł. K. prowadzącym działalność gospodarczą pn. Ł. K. F. [...], ul. [...], [...]. Ostateczne decyzje w Urzędzie Miejskim w [...] podejmowane są przez Burmistrza [...] po konsultacji merytorycznej, prawnej, formalnej w zależności od charakteru i specyfiki danej sprawy.

Organ zaznaczył, że stemple dzierżawione są do czasu wykonania poparcia zastępczego części stropu nad parterem budynku Urzędu Miejskiego w [...] oraz wzmocnienia części stropu nad parterem ww. budynku. Przewiduje się potrzebę dzierżawy obecnych stempli do kwietnia 2025 r. Szacowany koszt to 10.571,40 zł brutto. Burmistrz wyjaśnił, że podstawą prawną zlecania robót oraz zawierania umów pisemnych, jak i zawartych ustnie jest art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. r. D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 10 stycznia 2025 r., ponowionym pismem z dnia 30 stycznia 2025 r.

Strona wniosła o zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku z 10 stycznia 2025 r. i 30 stycznia 2025 r. oraz wezwania do zaprzestania naruszania prawa z dnia 30 stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Zdaniem strony, przywołany przez organ art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia Burmistrza [...] do zawierania ustnych umów. Z treści skargi wynika, że strona w dalszym ciągu domaga się wskazania przez organ podstawy prawnej zlecania przez Burmistrza [...] robót na rzecz Gminy [...] bez umowy na piśmie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Burmistrz [...] wskazał, że reagował na każdy wniosek złożony przez skarżącą i czynił to w terminie przewidzianym prawem.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. D. J. sprecyzowała, że jej skarga dotyczy bezczynności Burmistrza [...] w zakresie odmowy przekazania podstawy prawnej zawieranych ustnych umów na wykonanie robót budowlanych na rzecz Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 stycznia 2025 r., ponowionego pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 dalej jako "u.d.i.p.") stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, według której informacja publiczna jest jawna i dostępna, poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. Zgodnie z tą ustawą, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy tj. czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy) oraz czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W świetle powyższego przepisu, nie budzi wątpliwości, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Wobec powyższego wskazać należy, że charakteru informacji publicznej nie posiadają pytania o podstawę prawną działań organu. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją publiczną, bowiem nie należy do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym domaganie się informacji o prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/12, publ. j.w.). Wskazuje się również, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo, publ. j.w.).

Z tych względów wniosek skarżącej o podstawę prawną działań organu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sposób sformułowania wniosku (o "podanie podstawy prawnej zlecania robót na rzecz Gminy [...] na "gębę") oznacza, że nie jest to pytanie o fakty i dane publiczne, lecz o przepisy prawa, a tym samym nie dotyczy informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Burmistrz [...] odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z 10 stycznia 2025 r. - ponowionym pismem z 30 stycznia 2025 r. (w tym także o podstawę prawną działania Burmistrza) - udzielił. Z treści skargi wynika, że skarżąca w istocie domaga się odpowiedzi tylko na jedno z pytań – dotyczące podstawy prawnej zlecania przez Burmistrza [...] robót na rzecz Gminy [...] bez umowy na piśmie.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ w piśmie z 14 stycznia 2025 r. oraz z 13 lutego 2025 r. jako podstawę takiego działania wskazał art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność, że zdaniem strony, nie jest to podstawa prawidłowa nie jest jednak równoznaczna z brakiem odpowiedzi na zadane w jej wniosku pytanie. Jednocześnie badanie czy wskazana przez organ w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej podstawa prawna podejmowanych przez niego działań jest prawidłowa wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Sąd nie jest uprawniony do badania w ramach sprawy ze skargi o bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej prawidłowości działań podejmowanych przez ten organ w ramach posiadanych przez niego kompetencji – w tym wypadku do zawierania umów dotyczących majątku, którym dysponuje.

Podsumowując wskazać należy, że z przyczyn, o których była wcześniej mowa organ nie pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z 10 stycznia 2025 r., ponowionego pismem z 30 stycznia 2025 r. Tym samym – wbrew stanowisku strony zawartym w piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r. – nie może być mowy o naruszeniu w tym wypadku art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.